钟颖溪 曾辞源 费秀文
摘要：随着脱贫攻坚工作的全面胜利，我国进入后脱贫时代，面临着实现巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的战略任务。本文立足于后脱贫时代，通过文献回顾和梳理，试图建构以社会资本投资和资产资本投资为主的发展型社会政策;同时在发展型社会政策的视角下，通过实地考察与资料分析，以武汉市黄陂区激发内生动力，实现脱贫致富，走上乡村振兴之路为案例，探究贫困治理的新思路。
关键词：有效衔接 后脱贫时代 发展型社会政策 社会资本 资产资本
一、研究的背景
在以人民为中心的发展思想的指引下，我国高度重视贫困问题的治理，脱贫攻坚一直是一项关系国计民生的重要治理工程。2020年底，随着贵州省最后一个贫困县宣布摘帽，我国完成了脱贫攻坚工作，党中央做出了实现巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的战略决策，带领中华民族从脱贫攻坚战转向乡村振兴伟大工程，我国进入了“后脱贫时代”。在后脱贫时代，从全面脱贫走向乡村振兴，激发内生动力，是我国稳固和转化脱贫攻坚成果，推进贫困农村地区的持续发展的必经之路。与城市相比，农村发展的内生动力不足[1]。在这种情况下，强调中长期思维和投资于人的发展型社会政策可以为处于转型期，面临着贫困问题、人口老龄化等诸多风险的中国提供一个很好的视角。因此，本土化的发展型社会政策研究对于乡村振兴伟大战略的落实和推进起着重要作用。
二、本文发展型社会政策的框架建构
21世纪以来，伴随着国际对社会政策的研究加速以及中国顶层设计之需，我国国内学者积极引入国外发展型社会政策，并在此基础上试图构建中国特色的发展型社会政策。作为一种新的社会政策范式，发展型社会政策受到理论界和实务界的深切关注，引发社会政策研究的“范式革命”[2]。国内学者在对这一新范式进行积极的跟进研究的同时，也对其进行了反思和审视，社会政策的“情境性”要求我们理性分析西方发展型社会政策选择背后的多种条件，在正确借鉴思想精髓的基础上，在我国特定的政策背景下，结合具体的问题，提出适合我国的整体型社会政策理念[3]。
从宏观领域来看，发展型社会政策强调社会和经济的共同、协调发展，其目的是纠正发展过程中出现的“扭曲发展”现象。从微观领域来看，发展型社会政策强调个人的发展，其目的是促进个人参与经济、政治、社会和文化生活的主动性、积极性。它认识与尊重个人的潜力，使个人拥有发展的机会与能力，从而脱贫、致富，最终使个人保有尊严与获得幸福感。埃斯平·安德森提出了社会投资思想[4]，发展型社会政策的核心内容是把社会政策看作社会投资行为[5]，也就是社会投资战略，即通过对“人力资本”、“社会资本”和“资产资本”的投资，提高人们进入社会生活的可行能力和机遇，消除社会排斥、实现社会融合，实现脱贫、致富，促进经济社会发展[6]。
目前对于发展型社会政策的研究更偏重于人力资本投资，而在社会资本与资产资本方面的投资较少[7][8]。实际上，随着经济社会发展，相较于投资于人力资本，对社会资本与资产资本的投资更为迫切。
微观视角下的发展型社会政策包含能力发展型社会政策、机会发展型社会政策以及资产发展型社会政策。吉登斯极力主张建立社会投资型国家，他希望用它来取缔福利国家的概念，用以奉行福利政策积极化，因为倡导积极的福利制度是福利社会的重要特征。他认为，创建社会投资国家需要注重投资于人力资本[9]。能力发展型社会政策是指能促进个人可行能力发展的发展型社会政策，它强调通过人力资本的投资，主要是通过教育和培训等来促进个人能力的發展。机会发展型社会政策是指能促进个人发展机会的发展型社会政策，它强调通过社会资本的投资，主要是实现社会融合、消除社会排斥来促进个人发展的机会，使个人更加积极主动地参与经济、政治、文化和社会活动。资产发展型社会政策是指能增进个人资产积累的发展型社会政策，它强调通过金融资产等的投资，主要是建立个人发展和致富账户和提供小额贷款等来增进个人资产积累。以上三种发展型社会政策都能达到推动贫困群体脱贫、致富的目标，且对应了社会投资战略中的人力资本、社会资本和资产资本投资。
社会资本主要通过人际交往产生的信任等表现出来，个体可以通过他所拥有的社会资本增加资源获取，从而实现自身的发展。其中，社会信任是非常重要的社会资本。信任源于个体“本体性安全”需求，随后发展成社会信任，信任从互动中产生，变成了一种社会关系，是整个社会可依赖发展所持有的信心。
资产资本也是一般情况下社会政策容易忽视的。虽然传统的以福利为本的社会政策能够更直接地帮助困难群体，但没有重视对困难群体的资产积累，也容易导致他们安乐于此，缺乏摆脱困难的内生动力。在资产为本的发展型社会政策看来，穷人贫困的根源在于穷人缺乏资产或财富，要想消除其贫困根源就需要给予穷人以资产或者是发掘他们的资产优势，增进他们的资产积累。这种资产积累可以使穷人生活更自信、生产更稳定、家庭更团结、社会更紧密、社会责任感更强烈。谢若登主张社会政策应当着重关注个人的发展，通过为个人建立长期的资产账户推动社会整体的长期发展[10]。唐钧在研究低保制度时，提出将“可持续生计”和“资产建设”相结合，转变对待就业和社会保障的态度[11]。资产为本的发展型社会政策不仅突破了传统福利为本的社会政策聚焦于保障生存的两难困境，将社会政策延伸到了生产性的纯经济领域，而且以个人为导向，强调个人责任，围绕个人资产与社会责任来展开，这不仅对培养个体、家庭和社区可持续发展能力具有重要意义，而且也在一定程度上促进了社会政策与经济政策之间的相互包容和整合，并能够极大效率地激发社会经济的发展。
总而言之，区别于传统的社会政策，发展型社会政策着重于对人力资本、社会资本和资产资本的投资，在当下的研究与实践中，社会资本与资产资本的投资不容忽视。
三、发展型社会政策与内生动力
通过文献调查和实地考察，本文将以武汉市黄陂区为分析对象，证明理论的适用性。
武汉市黄陂区地处武汉市北部，位于武汉市城乡交界处，具有深厚的历史文化底蕴。武汉市黄陂区在80年代大城市空前的社会经济发展和城市空间扩张时代，乡村凋敝、土地大量闲置、产业凋零、文化困顿，乡村走向衰落，劳动力、资金外流。随后，武汉市黄陂区贯彻落实党中央深化改革精神，因地制宜，把“三乡工程”当成农业供给侧结构性改革的核心，同时探索推进农村现代化、实现乡村振兴的新路径。由此逐步完善乡村基础设施，对农村发展经济的问题短板进行查漏补缺，生态资源优势正逐步转化为经济优势，开发了如木兰文化生态旅游区等一系列5A级景区在内的第三产业集群，经济快速发展，成为武汉市“千亿区”之一。2019年，全区接待旅游人数达两千五百万余人次，旅游综合收入一百五十余亿元。有文旅规上企业13家，纳入区GDP核算6家。
武汉市黄陂区通过“三乡工程”，注重对乡村社会资本和资产资本的投资，避免了走传统的只强调人力资源的发展模式，在此过程中，武汉市黄陂区政府坚持规划先行、强化资金保障，大力发展乡村产业新业态，促进扎根乡村中的一二三产业融合。黄陂区居民积极参与到乡村发展与振兴中，成为了乡村发展的主力军。本土化农业企业、涉农企业、农业品牌发展蓬勃，旅游业繁荣兴盛。武汉市黄陂区走上了自主化的因地制宜的发展道路，重构了地方文化共同体，形成了独具特色的文化项目和产业。黄陂区居民享受发展红利参与到乡村建设中来，主体意识增强。
本文将以“三乡工程”为切口，分析政府如何发展型社会政策，发展农村地区社会资本和资产资本，激活地区发展活力。
（一）能人回乡，利用社会关系网的信息机制推进社会资本投入
黄陂区是工业落后、发展低迷的郊区。自2000年以来青壮年劳动力迅速流失，大量丰富的生产要素无法得到充分利用，出现越来越多的“空心村”“空巢村”。由于年轻人的缺失，该区社会发展活力逐步衰退，内生发展动力不足，社会发展陷入本土产业衰退与社会资本丧失的困境。
面对乡村发展问题，区政府积极探索实践，从2017年开始，把“三乡工程”作为乡村振兴的新抓手，并相继出台了“黄金二十条”、“钻石十条”，极力推动“三乡工程”落地见效。黄陂区通过提高政治待遇、支持鼓励大学生回乡创业、支持鼓励优秀青年到农村创业等措施来促进“能人回乡”。通过能人回乡投资，带动家乡闲置资本，探索地区特色产业，大大推进了村民收入的提高，为帮助贫困家庭脱贫做出了重要贡献，姚集街的葛天才就是其中一个案例。
通过“能人回乡”，黄陂区得以更多地集聚外部资源，勾连起乡内部优势资源与外部社会资源衔接，从而带动资源利用、产业壮大，实现经济发展。“能人回乡”能够通过社会关系网建立起信息共享机制，促进社会资本有效进入乡村，与乡村物质资源相结合，进而孵化出一批本土化、生命力强的企业，带动乡村成员参与乡村发展，实现内生式发展。
（二）市民下乡，立足自然固有优势有效利用资产资本
黄陂区临近经济发达地带，具有天然的地理优势，自然风光优美、空气清新，而城市居民对于绿色资源的需求较大。绿色资源正是乡村资产资本主要组成部分。十九大报告提出建设生态文明的要求，在乡村振兴战略实施过程中也秉承创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。黄陂区将农村的绿色资源与现今城市推崇的健康生活理念相结合，推出“绿色度假村”“乡村氧吧”等符合社会需求的开发项目，吸引城市居民下乡投资、消费、居住。同时，黄陂区探索发展了“共享农庄”模式。“共享农庄”就是融合古风民俗与市民需求，改造农村闲置住房，形成“一房一院一地”的特色农庄，并借助互联网信息平台对外出租，实现租赁居住、创意创业、趣味种养、度假养生、娱乐休闲、共享田园生活的健康养生模式。土地房屋变成股权，农民财产性收入大幅增加。长轩岭街仙河店村，引进的武汉市石桥集团，与仙河店村132户空闲农房户主签订协议，与418户村民签订土地流转协议，着力打造企业农场、职工花园、养老中心，该项目盘活仙河店村集体资产500万元，带动仙河店村民人均年增收1万元[12]。
“市民下乡”既扩大了本地产业的市场，促进产业融合和产业规模扩大，也使得闲置土地、房屋产生经济效益，达到产业兴旺、村民增收。闲置土地建设为自然公园、文化商业街和休闲广场，荒废土地改造成优美景区，山村转变生态村，当地特色文化得到有效宣传，当地文旅品牌打响名声，吸引了全市乃至全国许多城市居民前来玩赏、消费，带来了巨大的经济效益。该区资产资本有效利用率逐步提高，资产资本规模也不断壮大，完善基础设施配套，通过农村“厕所革命”、宜林荒山、撂荒地精准灭荒、乡镇、村湾污水治理、“四好”农村公路等具体措施打造美丽“新农村”。
（三）企业兴乡，社会资本和资产资本良性循环激发新动能
该区通过“三乡工程”促进企业加大资金注入，鼓励社会资本直接参与农村投资兴业，提供分红奖励，加速农业科技成果快速转化成经济发展新动能，鼓励校企合作。众多经营主体投资在黄陂区集聚和创业发展。目前，许多大型企业纷纷涌入。这些企业通过吸纳农用房屋、土地、劳力入股等方式，完善公司产能布局。有的公司进入黄陂后，结合市场需求和自身势，协同合作，形成了稳健的产业链条，将社会资本和资产资本结合，使经济迸发了新活力。同时，该区涌现了许多职业“绿领”，他们成为了具有优良生产力的职业农民，使乡村具有源源不断的发展动力。该区设立乡村先进文化发展基金，避免了忽视乡土文化、乡土内涵的发展路线，避免旅游行业、农业产业同质化、同行业竞争，提高产品质量，营造新业态，推广了翁家湾发展经验，印刻红色文化和传统文化的基因，使该地“美丽乡村”的建设具有当地特色，避免同质化。在政府指导下，黄陂區深入贯彻市场分配原则，改变农业发展模式，不再以种植业为主。在政府指导和市场引导下，把共享经济融入农业，生态旅游、休闲养生、体验农业、采摘农业、观光农业、农产品加工业等“农业+”发展模式应运而生，一二三产业获得有机融合。
企业达到的社会资源和资产资源的集聚效果对于黄陂区发展发挥了不可或缺的作用，迸发了发展的源泉。管理、动员、发展农业企业对于现阶段城乡融合、乡村振兴具有重要意义。
通过这一案例，我们做出以下判断，即在面对社会现实问题，现阶段发展型社会政策要转向侧重于社会资本和资产资本投资。要发挥以政府为主导的多元治理主体作用，广泛动员社会力量广泛参与乡村振兴，建构乡村对外交流的社会关系信息网;采用“上游干预”的宗旨来削弱贫困文化影响力，促进乡村共同体建设，形成乡村振兴合力，保证公共决策正确性;加强资产建设以维持农村贫困群体可持续生计，激发乡村内生动力，有效衔接脱贫攻坚和乡村振兴，壮大农村集体经济，破解农村资源利用不充分、农业发展缺乏活力、农民机会成本高等难题，为贫困治理提供新思路。
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作者简介：钟颖溪，女，2001年7月，汉族，湖南省岳阳市，本科，吉林大学，研究方向：社会政策 贫困问题 社会保险 。
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