孙田丰,陈 璐,梁 缘
(江苏省事业单位登记管理局,江苏 南京 210013)
党的二十大报告提出,“加快实施创新驱动发展战略。坚持面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康,加快实现高水平科技自立自强”。推动新型研发机构建设,是深入贯彻落实创新驱动发展战略、激发创新主体活力的重要举措。科技部印发的《关于促进新型研发机构发展的指导意见》明确“新型研发机构……可依法注册为科技类民办非企业单位(社会服务机构)、事业单位和企业”。自2017年起,江苏省委编办探索开展登记设立新型研发机构事业单位工作,初步形成了发现培育、登记设立、日常监管、评估考核、退出注销等全链条的“闭环”管理机制,在服务科技创新、推动产业转型升级、扩大公共服务供给等方面发挥了积极作用。截至2022年年底,江苏已登记新型研发机构事业单位200余家,其中省本级46家。根据江苏省委编办和省科技厅联合印发的《关于做好利用国有资产举办省级科研事业单位设立评估有关工作的通知》中明确“设立三年期满重新评估”要求,江苏省委编办联合省科技厅对省本级设立运行3年左右的38家新型研发机构事业单位(以下简称“38家单位”)进行了评估,通过评估研究分析其运行发展、科研服务、转化孵化等情况,对规范登记设立新型研发机构事业单位工作和促进其健康发展提出建议。
1.1 行业领域布局情况
38家单位基本布局在化工医药、现代服务、机械、电子与通信、轻工、生态环境和智慧交通7个热点行业,涵盖生物医药、网络通信与安全、民用航空、石墨烯技术等多个细分领域,如表1所示。多家单位在关键核心技术攻关、关键环节自主创新、产业链供应链自主可控等方面取得了多项成果和多点突破,有效推动行业标准、核心技术、产品项目、高端人才等创新创业要素加速集聚,为科技创新和经济社会发展注入了动力。
表1 行业领域分布
1.2 地域分布情况
38家单位基本集中在产业经济发达的苏南地区,苏中、苏北地区相对较少,如表2所示。主要原因是自改革开放以来苏南地区产业基础架构相对成熟和完善,产业集群、研发投入、科技贡献等指标水平高于其他地区。在全国范围综合比较,该区域也居于产业规模、结构和科技水平的“高地”。
表2 地域分布情况
1.3 举办单位构成情况
从举办单位构成情况看,主要有政府、政府+高校、政府+科研院所等多种主体,其中政府、高校、科研院所占主导地位,民企作为举办主体的占7%左右,如表3所示。主要原因是各级政府作为政策制定者和先导资金主要投入方,与高校、科研院所的先进技术、人才资源相结合,更易形成政策、资本、技术、人才间的叠加效应。
表3 举办单位构成及投入情况
1.4 体制机制特征和优势
新型研发机构事业单位不同于传统审批设立的事业单位,呈现出“投资主体多元化、管理制度现代化、运作机制市场化、用人制度灵活化”的“四化”特征。设立事业性质的新型研发机构,不仅是机构形式的探索,也是新型科研组织的创新。与传统的科研机构相比,其与产业对接更紧密,且有更强的风险意识和发展意愿,管理运行机制更为灵活,成果转化环节实行的股权奖励、项目收益分红、岗位分红等方式,更能激发科技人员创新动力。传统和新型研发机构事业单位体制机制对照如表4所示。
表4 传统和新型研发机构事业单位体制机制对照
从评估情况看,设立新型研发机构事业单位,有助于地方政府推进科技创新,推动新旧动能转换,整合科研资源要素,促进地方产业结构调整升级。
2.1 能够聚焦国家重大战略,突破技术“瓶颈”
从评估情况看,38家单位能够积极与院士科研团队合作,部分单位科研水平在国内同行业居于领先地位,成为破解“卡脖子”难题的“先行军”。网络通信与安全紫金山实验室面向网络通信领域,在相关核心技术方面取得了多项突破,部分科研成果世界领先。江苏省未来网络研究院、江苏中科院能源动力研究中心先后推动了国家重大科技基础设施在江苏落地发展。
2.2 能够紧贴地方产业需求,推动产业转型升级
推进地方经济建设、社会发展和科技进步,是设立科研单位的重要目标。经评估了解,38家单位近3年来共计承担2 700余项科研项目,取得专利和著作权3 000余项,获省级以上科技奖励53个,转化产值约96亿元,在优化区域科技结构布局、促进科技成果转移转化、服务江苏经济社会高质量发展等方面发挥了重要作用。
2.3 能够围绕创新创业生态,助力创新资源集聚
人才是第一资源,创新是第一动力。经评估了解,38家单位中领衔或加盟的院士59名;硕士以上学历2 760人,占比约72%;高级职称以上1 026人,占比约27%,与牛津大学、新加坡国立大学、中科院、清华大学等国内外一流高校院所合作共建,引进了刘韵洁、蒋华良等知名科学家团队,带动了优势学科、科研项目在江苏落地,通过项目、人才等创新资源要素的集聚,为优化创新创业生态环境注入了新鲜血液和力量。
2.4 能够畅通“政产学研企”链条,促进科研成果转化
38家省级新型研发机构事业单位大多是由地方政府通过投入先导资金,引入市场资本,研究院所搭建研发创业平台,以院士为主体组建科研团队,以技术服务市场需求,打造了“政市产学研企”一体化发展链条。从评估情况看,38家单位3年来引进科技项目219个,承担科技项目472个,累计申请专利3 012个,累计申请著作权431个,科技转化成果467项。
2.5 能够拓展优质公共服务,提升公益事业质量
新型研发机构事业单位是从事科研公益活动的社会服务组织,公益性和非营利性是其本质属性。通过政策宣传和工作引导,38家单位积极参与科普讲座、科技论坛,承办科技联盟、行业年会、校园科普等活动,推动国有资产在江苏科技领域公益性服务方面发挥更大作用。
新型研发机构事业单位作为一种新型机构样式和科研组织形式,目前还处于探索完善阶段。从评估情况看,宏观层面的制度设计和微观层面的管理运行等方面还存在以下问题。
3.1 顶层设计相比形势发展还有些滞后
近年来,科技部门先后出台了关于促进新型研发机构发展的多项政策,但国家层面还缺乏对新型研发机构建设的宏观统筹和顶层设计,新型研发机构的概念还不够明确,法人性质也多种多样。从调研情况看,地方政府作为新型研发机构事业单位的主要举办者和先导资金投入方,又往往扎堆于关注度高、周期短、回报好的产业科研项目,在基础研究、原始创新方面投入不足。有的新型研发机构事业单位与传统的高校、科研院所和企业在部分领域形成直接竞争,导致人才、资金的浪费,总体上看还未能形成各有侧重、相互补充的适度竞争格局。
3.2 实际运行发展与初期目标定位还有偏离
部分单位未处理好“改造”与“创造”的关系,有的仅依托部分科研人员搭建技术服务和转化平台,满足于产品修修补补的“改造”,缺乏革新“创造”主动。有的未处理好“创新”与“服务”的关系,少数单位定位不高,运行发展与创立时的战略定位“偏航”,逐步退出科技主战场,从科技前沿退居后方,蜕变为一般技术服务机构。有的未处理好“事业”与“企业”的关系,新型研发机构事业单位法人大多是非财政保障,后期需要市场运作满足生存发展,容易导致过于强化市场导向,将精力放在产品研发和拓展市场上,忽略公益属性和社会价值体现。
3.3 管理体制、运行机制还不够规范
从评估了解情况看,新型研发机构事业单位普遍采用理事会领导下的院长负责制,理事会为其决策机构,能够快速响应创新需求,整合创新要素资源,发挥创新主体的快速协同功能,实现创新资源和市场资源有效整合和衔接。但由于其举办主体或参与共建的主体多元化,各主体之间协调困难,致使部分单位的理事会制度“形同虚设”,对于章程修订、重大科研活动、内部运行管理等重大事项的研究决策不通过理事会决议。有的高校和科研院所举办的新型研发机构,延续了其举办主体的科技组织形式和治理体系,反而违背了设立新型研发机构事业单位的初衷。
3.4 政策的激励效应还未能充分显现
从当前的扶持政策看,法人性质往往是机构运行、人事管理、薪酬分配等制度的基础和前提,选择不同性质的法人,对应的管理体制、配套的支持政策也有不同。新型研发机构事业单位法人虽然整合了一些机构形式的优点,但也受到一定制约,有的很难在保障公益性的同时进行市场化运作,企业性质的新型研发机构往往无法享受到政府对非营利性组织的扶持等[1]。
3.5 资源要素投入与成果产出有的还不相匹配
由于地方政府在扶持力度、产业基础和人才环境等方面存在差异,加之不同行业领域的“成长期”“拔穗期”有别,导致各单位发展水平参差不齐。从评估情况看,近3年来政府对于13家单位共投入财政资金9.03亿元,获得省以上科技奖励8个,孵化转化的产值偏少,科技的放大效应显现还不明显。有的主要从事基础性研究的单位经费主要依赖于举办主体投入、政府补助和项目经费,成果转化收入占比较少,还存在“自我造血”能力不强的问题。从评估情况总体上看,近3年38家单位共获得政府补助28.19亿元,占到其总收入的45.61%,占比较高。
党的二十大报告提出,完善党中央对科技工作统一领导的体制,健全新型举国体制,强化国家战略科技力量。设立新型研发机构事业单位,是机构编制部门创新体制机制、服务国家科技建设的探索尝试。针对评估中发现的问题,建议要从加强顶层设计、规范机构设置、加强政策协同等方面持续加强,推动新型研发机构事业单位健康发展。
4.1 加强顶层设计和宏观统筹
针对当前新型研发机构定义、定位都不够明确的情况,国家层面应出台新型研发机构认定条件和扶持办法,面向不同类型的新型研发机构出台差异化的指导意见,形成各职能部门有序参与的工作机制,同时完善科技咨询决策、科技宏观统筹、重大任务协同落实等运行机制[2]。加强不同区域新型研发机构协同发展的引导,推动实现“错位发展”,避免“同质竞争”,助力项目、人才、资金、机构建设的统筹规划和一体化配置,实现科技资源高效供给和合理布局。对于政府参与建设的新型研发机构,赋予更充分的技术路线决策权、科研经费支配权和资源调动权,支持其自主选择研究方式、调整技术路线、筹措使用资金、配备人员团队[1]。
4.2 建立完善新型研发机构统计、分类与评价体系
科技部印发的《关于促进新型研发机构发展的指导意见》中提出“新型研发机构应建立分类评价体系”,国家层面应明确新型研发机构的分类认定标准,明确不同行业类别的新型研发机构牵头的行业主管部门,探索开展全国新型研发机构的普查备案工作,聚焦新型研发机构的现代管理体制、市场化运行机制、研发服务能力、服务企业成效、人才培养等方面,完善评价指标和构建评价体系,推动新型研发机构健康有序发展[3]。
4.3 增强扶持政策的系统性协同性实施
放大扶持政策“普惠”性,探索突破不同法人类型的机构享受不同扶持政策的限定。机构编制、人社等部门探索试行事业编制“周转池”、放宽外籍高层次人才引进门槛、下放高级职称评审权等措施吸引高端人才。用好用足支持科研团队、科研人员创新创业政策,实施团队控股、股权奖励、股票期权、项目收益分红、岗位分红等方式,激励科技人员开展科技成果转化[4]。鼓励支持新型研发机构与高校、科研院所联合开展人才培养,推动教育链、人才链与产业链、创新链的融合发展。
4.4 规范新型研发机构登记为事业单位工作
结合深化事业单位改革和修订《事业单位登记管理暂行条例》工作,出台支持新型研发机构健康发展的实施办法。在事前培育环节,着眼“高层次人才+核心技术”标准,联合科技、工信、卫健、农业等主管部门对产业布局、科研能力、功能定位以及公益属性等进行综合评估论证。在登记“准入”条件上,明确公益属性、批准文件、经费来源、登记资金及国资比例等基础要素,规范审查标准、工作程序和证书样式;在事中监管环节,完善章程管理、年报公示、异常名录管理、分类分级监管、绩效评价等手段,保障和促进其健康发展;在事后退出环节,探索开展阶段性评估考核,形成有进有出、优胜劣汰的长效机制。
当前,事业单位在社会上认可度高,举办主体拟登记设立新型研发机构事业单位的意愿比较强烈。但设立新型研发机构事业单位还处于探索阶段,由于相关法规尚不完善,加之新型研发机构的组建形式、运作模式、管理方式、发展样式不尽相同,需要在实践中不断完善相关制度,规范新型研发机构事业单位设立工作,并推动其健康运行,服务科技创新和地方转型升级。
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