马国庆, 赵金梅* , 冯丽媛, 宋文泽
(1.宁夏自然资源勘测调查院,宁夏 银川 750004;2.土地利用国家重点实验室 宁夏科研基地,宁夏 银川 750004; 3.吴忠市自然资源局,宁夏 吴忠 751100)
随着新型城镇化建设的不断推进,更多的农村人口进城安家.当前,我国城镇化率已经超过60%,而东部沿海部分发达地区的城镇化率已经超过70%[1],城镇化处于相对成熟的中后期阶段,城市土地资源供给与保护之间的矛盾凸显,城市建设发展正在从以外延扩张为主逐步转向以内涵提升为主、从大规模的增量建设转向存量更新和增量调整并重的新阶段[2].面对新阶段、新形势,我国在第十四个五年规划和二〇三五年远景目标中也明确提出,实施城市更新行动,建设韧性城市[3].不同领域的学者也在积极探讨以集约利用为核心的城市建设用地精细化和全生命周期监管,从而摸清城市建设用地利用情况,进一步促进城市建设用地的高品质利用[4—8].目前,相关学者的研究主要集中在大中尺度的建设用地宏中观评价方面,如武汉市建设用地节约集约利用评价研究[5]、浙江省城市区域建设用地节约集约利用动态变化特征分析及总体趋势[6]、中观视角下的韩城市中心城区建设用地集约利用评价[7],且评价结论很难落实到地块,不能为制定城市合理有序扩展的措施和挖掘存量用地提供有效依据.同时,宏观尺度和中观尺度的多因素综合评价法,不完全适用微观层面的评价,需进一步探讨相关的评价方法.笔者以试点城市中心城区各宗地建设用地为研究对象,通过单因素集成法进行节约集约利用评价,测算潜力地块的经济收益,为当地经济社会高质量发展和生态文明建设研究提供参考.
1.1 研究区
吴忠市利通区隶属于宁夏回族自治区,地处中国西北内陆,位于宁夏平原中部,黄河中上游,西临黄河,与青铜峡市毗连,南与中宁县、红寺堡区交界,东北部与灵武市接壤,地理坐标为东经106°03′～106°21′,北纬37°24′～38°04′.利通区历史悠久,距首府银川市59 km,是古丝绸之路的重要通道,是吴忠市政治、经济、文化中心,也是宁夏沿黄生态经济带发展的核心区之一,总面积1 384 km2.
1.2 数据来源和处理
1)宗地地块空间矢量数据,批、供、竣工时间主要来源于吴忠市自然资源局和城乡建设局.
2)各宗地容积率、建设密度计算涉及的建筑基底、建筑总面积,主要通过利通区地籍资料、不动产登记资料获取.两项资料未覆盖的地方,通过内业勾绘建筑基底、外业调查建筑层数的方式获取.
3)居住用地常住人口来源于各社区填报;工业用地固定资产投资、税收数据主要来源于企业调查,商业用地出租率和税收数据主要来源于商业综合体上报和实地调查;医疗卫生用地床位数来源于吴忠市卫生健康委员会.所有数据均有明确来源,且数据准确.
2.1 研究思路
依据《吴忠市利通区土地利用总体规划(2006—2020年)》中中心城区建设用地扩展边界确定评价地域(80.89 km2)(图1).在不动产登记、土地供应和城市地籍的基础上确定各宗地评价单元,最终确定1 420宗、3 002.13 hm2各类建设用地,包括居住用地511宗、商业用地425宗、工业用地282宗、教育用地45宗、医疗卫生21宗以及其他用地136宗.基于基础数据资料,对各宗地进行建设用地节约集约利用状况定量评价,确定节约集约利用评价类型.并在评价的基础上,确定城市存量和增量建设用地的开发潜力规模、空间分布和结构.同时,针对城市建设用地利用存在的问题,提出节约集约高效利用的方向,可为建设用地高品质利用、低效用地再开发研究提供参考[9].
图1 吴忠市利通区中心城区建设用地扩展边界示意图
2.2 评价方法
2.2.1评价对象的选取 选取当前最关注节约集约用地情况的居住用地、商业用地、工业用地、教育用地以及其他用地,其他用地主要包括行政办公用地、文化设施用地、科研用地、体育用地、医疗卫生用地、社会福利设施用地.同时,受新型冠状病毒感染影响,医疗卫生用地节约集约利用状况备受关注,因此将医疗卫生用地从其他用地中单独列出进行评价.
2.2.2指标体系的构建 评价按照未建成和已建成用地进行指标体系的构建,已建成用地不同地类选取不同指标体系进行评价;未建成用地不分地类,按照建设状态进行评价.
1)未建成土地.未建成土地分闲置土地、超期未竣工土地和正常建设土地,其中,闲置土地评价为配置低效型土地,超期未竣工土地评价为开发强度低效型土地,正常建设土地评价为集约利用土地.
2)已建成土地.围绕评价目标,侧重规划用途符合性、土地建设强度、土地利用效益3方面的考量[10—11],并体现不同用地类型之间的差异.在评价过程中,除了考量不同用地类型之间的差异,还要客观考量同一地类存在的差异.对于工业用地,由于仓储用地并没有进行相关生产活动,用地效益中选取地均税收和地均固定资产投资为评价指标,其他工业用地选取地均生产总值和地均固定资产投资为评价指标;对于商业用地,不同商业业态之间的税收、容积率、建筑密度差异较大,按照差异情况,将商业用地划分为一般商业服务、小区周边商业网点和加油、加气及检测站(容积率、建筑密度较低).同时,进行评价指标的构建,其中,小区周边商业网点基本以免税为主,故用地效益指标只选取出租率,其他2类商业服务选择出租率和地均税收指标(表1).
表1 吴忠市利通区详细评价指标
2.2.3评价标准的确定 集约利用评价类型判定标准受城市各用途土地的利用状况、自然地理条件、经济发展水平、产业结构、土地管理制度乃至社会习俗等众多因素的影响,要充分考虑城市特点和区位条件[12],分类设置集约利用下限阈值和低效利用上限阈值,并遵循依法依规原则、因地制宜原则、区域差异原则、政策导向原则确定指标评价标准.
其中,规划一致性以《吴忠市城市总体规划(2011—2030)》确定的规划地类为基础,确定现状用地是否符合规划.产业导向符合性按照《宁夏开发区整合优化和改革创新实施方案》(宁党办发〔2018〕82号)中确定的开发区主导产业和《上市公司环境信息披露指南》中确定的重污染行业判定是否符合产业导向性标准.建设强度以《吴忠市城市总体规划(2011—2030)》确定的容积率和建筑密度合理范围为集约利用标准,大于集约利用标准的确定为过度利用标准,小于集约利用标准80%的为低效利用标准.若总体规划没有确定合理的容积率和建筑密度范围,通过《宁夏工业项目建设用地控制指标》(DB 64/T 1700—2020)、《广西壮族自治区建设用地控制指标(2015版)》《山东省建设用地控制标准(2019年版)》等进行补充.对于利用效益标准,除教育用地和医疗卫生用地有明确的集约利用标准外,其他地类通过查找资料和咨询专家,根据各类指标的前20%数据确定集约利用标准、后25%数据确定低效利用标准.经计算,评价结果能够真实、客观、科学反映吴忠市利通区城市建设用地集约利用评价状况.
2.2.4单因素集成评价法 为提高评价成果的针对性,城市建设用地节约集约详细评价,改变过去综合打分评价为单因素集成评价,通过单项评价指标内部逻辑关联逐层筛选出低效利用、中度利用、集约利用和过度利用类型用地.基于土地低效利用的主导成因,从规划导向、开发利用强度导向、利用效益导向3个递推层级,将低效利用土地划分为用途配置低效型、开发强度低效型、利用效益低效型(图2).
图2 单因素集成评价法步骤图
2.3 潜力测算
2.3.1潜力规模的确定 潜力规模的确定主要为了盘清城市未来可用空间:一方面通过评价结果划分的过度、集约、中度、低效利用类型土地,判别存量建设用地中处于低效利用状态、可供再开发再利用的土地;另一方面通过与城市总体规划比对,找出符合规划的增量可开发用地,盘清城市建设发展可用增量空间.潜力类型主要包括存量改造潜力、批而未供潜力、规划未利用潜力和已收储存量建设用地潜力.
2.3.2潜力经济价值的测算 潜力经济价值的测算主要按照城镇土地估价规程[12],分2类进行计算:对于存量可改造地块,按照城镇土地估价规程测算可改造地块的土地出让收入,扣减土地的收储成本,包括拆迁房屋征收补偿安置成本、土地一级开发成本;对于批而未供、规划未利用、已收储存量建设用地地块,按照假设开发法进行挖潜,测算可开发土地的出让收入,扣减土地的征收成本,包括新增建设用地土地征收成本、补充耕地成本、新增建设用地有偿使用费、前期开发成本等.
3.1 集约利用评价
1)宗地集约利用情况空间分布不规律.一般,交通越方便,区位条件越优越的区域,建设用地的集约度相对越高[13].本次宗地集约利用评价结果显示(图3),宗地集约利用情况没有呈现明显的中心区向外圈扩散的趋势.从主城区看,由于利通区的老城区建成较早,部分建筑年代久远,需拆除重建改善居住环境,低效用地呈现城中心和城区外围低效用地较多、城区均有分布的规律,总体空间分布不规律.
图3 吴忠市城市建设用地节约集约利用评价结果
2)建设用地主要以集约利用为主.本次参加评价的各类用地共1 420宗、3 002.13 hm2.从数量上看,1 420宗建设用地中,1 029宗集约利用土地、51宗中度利用土地、315宗低效利用土地、25宗过度利用土地,分别占总量的72.46%,3.59%,22.19%,1.76%;从面积上看,3 002.13 hm2参评建设用地中,有2 213.94 hm2集约利用土地、140.75 hm2中度利用土地、643.52 hm2低效利用土地、3.92 hm2过度利用土地,分别占总面积的73.75%,4.68%,21.44%,0.13%.无论从数量上还是面积上看,在吴忠市利通区中心城区参评建设用地中,集约利用区土地占主导,低效利用土地的所占比例较低.
3)土地利用强度偏低是导致低效用地的主要原因.本次评价共有643.52 hm2低效用地,其中,用途配置低效用地64.42 hm2、开发强度低效用地324.00 hm2、利用效益低效用地255.10 hm2,分别占总面积的10.01%,50.35%,39.64%.可看出开发强度低效用地的占比最高,是导致土地低效的主要原因,利用效益低效用地次之,用途配置低效用地的占比最低.今后,如何加强批后监管,促进土地利用强度和效益的双提升,是进一步提高吴忠市利通区土地集约利用水平的主要方向.
4)工业用地低效突出,占比最大.本次参与评价的各类用途低效用地共315宗,643.52 hm2,其中,居住用地102宗、49.49 hm2;商业用地68宗、110.26 hm2;工业用地131宗、336.21 hm2;教育用地6宗、105.05 hm2;医疗卫生用地4宗、30.94 hm2;其他用地4宗、11.57 hm2.工业用地中低效用地面积和数量分别占低效用地总面积和数量的39.15%,46.45%,说明不管是从数量上还是面积上看,工业用地的占比均高于其他用地.工业用地低效是拉低吴忠市利通区建设用地集约利用水平的重要原因.如何更好地加强工业用地管理,是下一步工作的重点.
3.2 潜力测算评价
本次确定土地开发改造潜力的总规模为1 018.63 hm2,包括存量改造用地潜力119.68 hm2、潜力经济收益-4.11亿元;批而未供用地潜力68.14 hm2、潜力经济收益2.75亿元;规划未利用用地潜力803.29 hm2、潜力经济收益42.99亿元;已收储存量建设用地潜力27.52 hm2、潜力经济收益2.74亿元(图4).需要说明的是,存量改造用地潜力以节约集约利用详细评价结果中用途配置低效型、开发强度低效型用地为基础,纳入三旧改造、棚户区改造等存量用地改造计划,以及停产多年、破产、废弃利用效益低的部分工业用地,扣除正在开发建设和企业有自主改造意愿的低效用地,最终确定存量改造用地潜力.
图4 潜力规模类型的空间分布
1)土地开发改造潜力以规划未利用为主,潜力收益较高.吴忠市利通区城市建设用地节约集约利用状况详细评价共确定土地开发改造潜力的总规模为1 018.63 hm2,收益潜力经济价值为44.37亿元,其中规划未利用地潜力803.29 hm2、收益潜力经济价值42.99亿元,分别占开发潜力总规模和收益潜力经济价值的78.86%,96.89%,可看出不管是从规模还是收益上看,规划未利用用地潜力均为利通区未来释放潜力的主体.
2)有一定存量可改造潜力用地规模,但开发难度大,潜力收益低.本次存量可改造潜力用地规模共119.68 hm2,主要为棚户区改造、三旧改造中需要拆除的居住用地以及金积工业园区内破产、停产多年的老厂房.这些用地的建筑破旧,用地效率不高,急需改造.但在实际挖潜时,面临老厂搬迁、地上房屋补偿安置等一系列问题,开发难度大.从经济效益看,潜力收益为负;但从社会效益看,这些地方改造挖潜后能提高居民生活水平、改善生态环境、提升土地集约利用水平,利于缓解建设用地供需矛盾.
4.1 结论
1)该次评价地域面积80.89 km2,确定参评的宗地面积3 002.13 hm2,宗地集约利用空间分布并未呈现明显的中心区向外圈扩散的趋势,即空间分布不规律.
2)建设用地以集约利用为主,存在643.52 hm2低效利用土地,其中,开发强度低效的用地占比最高,是导致土地低效的主要原因,利用效益低效的用地占比次之.如何加强批后监管,促进土地利用强度和效益的双提升,是关注的重点.
3)工业用地低效利用突出,面积和数量分别占低效用地总面积和数量的39.15%,46.45%.不管是从数量上还是面积上看,工业用地的占比均高于其他用地.工业用地低效是拉低城市建设用地集约利用水平的重要原因.
4)该次共确定土地开发改造潜力的总规模为1 018.63 hm2,主要以新增建设用地潜力为主.其中,新增建设用地潜力规模803.29 hm2,全部为规划未利用潜力规模;存量建设用地潜力规模215.34 hm2,分别为存量改造潜力用地规模、批而未供潜力用地规模以及已收储存量建设用地潜力用地规模.今后在建设用地供应中,仍以新增建设用地为主,但也要看到,存量建设用地有一定的规模,但由于城市所处的发展阶段和经济实力,限制了存量建设用地的开发程度.实施城市更新行动,建设韧性城市,需进一步研究低效存量建设用地退出机制[14],从而促进建设用地高品质利用.
4.2 建议
4.2.1强化规划约束管控,引导用地集约利用 无论是土地利用总体规划,还是正在编制的国土空间规划,其目的都是合理确定各类用地规模和结构,优化用地布局,提高用地效益,促进土地节约集约利用,促进地区经济社会又好又快发展.2017年,利通区完成了吴忠市空间规划(利通区及青铜峡市)(征求意见稿)的编制工作,对资源环境承载能力和国土空间适宜性进行了摸底,划定了三区三线.2020年,吴忠市人民政府印发《吴忠市国土空间总体规划编制工作实施方案》,对国土空间编制工作进行了安排,并提出要求,旨在优化国土空间布局、提升空间治理体系和治理能力,将节约集约用地理念融入国土空间编制和实施过程中,以规划管控为约束,加快城市发展从规模扩张向内涵提升转变,优化老城区用地结构和空间布局,疏散老城区建设密度,引导城区工业用地退二进三、工业项目入园进区,从严控制用地总量,引导用地集约利用,推动城市发展.
4.2.2促进低效用地再开发,提高土地利用强度及效益 低效用地严重影响利通区建设用地利用效益,制约节约集约用地水平的提高.因此,促进中心城区范围内的低效用地再开发,提高土地利用强度及效益,对改善群众居住条件,提高城市整体形象,提高吴忠市城市建设用地集约利用的整体水平有重要意义.①大力推进城镇低效用地再开发.在保护历史文化遗产、传统风貌的前提下,规范有序推进城镇低效用地再开发,提升城镇建设用地人口、产业承载能力.同时,结合城市棚户区改造,采取协商收回、收购储备等方式,推进“旧城镇”改造;依法办理有关手续,鼓励“旧工厂”改造和产业升级;鼓励采取自主开发、联合开发、收购并发等模式,分类推动“城中村”改造.积极探索制定在土地取得方式、价款缴纳等方面的激励优惠政策,建立规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享的城镇低效用地再开发激励约束机制,切实推进城镇低效用地再开发工作,充分盘活存量用地.②充分挖潜开发区内低效用地.一方面鼓励企业在原有建设用地上加层改造厂房、利用地下空间开展技术改造,不再增收土地出让价款,提高土地利用强度;另一方面对“僵尸企业”、去产能企业依法取得的国有土地,可采取联营、入股、合作开发、兼并重组等多种方式进行改造开发.
4.2.3加强工业项目用地管控,促进工业用地节约集约利用 吴忠市工业用地低效的原因主要有:项目实际建设且建设强度未达到相关规划要求,存在粗放用地现象;吴忠市利通区整个产业链条中传统产业、“原”字号、“初”字号产品占比较大,产业链条短,产品附加值低,新型产业、高端产业、新兴业态尚处于起步阶段,整个产业对市场的抗风险能力弱,存在一些停产、半停产企业.整体看,破除工业用地低效问题,除了提升土地的管理水平,还需加强产业转型升级、结构优化和改善营商环境.
1)强化用地管理,提高集约用地水平.①严格项目预审.在今后项目报批预审中,严格执行《宁夏工业用地定额标准(2019)(试行)》,从单方面满足项目用地需求向以有科学依据的标准控制转变,对定额标准中没有的项目,由企业编制节地报告,控制用地规模,提高用地强度.②改革工业用地供应方式.根据企业生命周期规律,尤其是生命周期远低于50 a出让年期的工业企业,要分行业建立工业用地弹性年期出让制度,并探索推进先租后让、租让结合、长期租赁等多种方式,减少土地闲置、低效现象.③加强项目后期监管.对近年内难以开工建设的用地项目,按照《关于建立建设用地“增存挂钩”机制促进存量土地高效利用的通知》[宁国土资发(2018)305号]要求,除按法律规定、合同约定应收回的情形外,鼓励通过依法转让、合作开发等方式盘活利用;对已开工建设但按规定期限无法完成建设的项目,积极引导用地单位采取合作开发或项目置换等方式,加强土地建设,提高工业用地的利用效率和强度;对于正在建设的项目,建立各部门信息共享和协同合作机制,严格按照批准文件督查项目的建设进度和投资进度,对未按批准时间完成建设的项目,要责令企业按照进度推进,坚决杜绝企业更改项目或投资,在约定时间内未竣工投产或未按规划设计要求建设的企业,根据合同约定负违约责任,避免出现超期未竣工和闲置的土地;对于已建成投产但各项工业指标低于国家和自治区标准的项目,督促企业按照计划有步骤追加投资,提高土地利用强度或者核减土地面积等,促使企业各项指标达到国家和自治区标准,避免土地的低效利用.
2)促进产业升级、实现高质量发展.①培育壮大生态纺织产业.使当地现代纺织由羊绒为主的单一产业结构向棉、毛、亚麻、化纤多种纤维共同发展的产品结构转变,形成以毛纺、棉纺、服装以及羊绒深加工共同发展的新格局和全产业链条发展新模式.②做大做强食品深加工产业.发挥伊利、夏进、红山河等龙头企业的带动作用,进一步扩大规模、创新品牌、拓展市场,打造国家级产业示范区.③拓展提升特色装备制造产业.借助金积工业园装备制造功能区,策划带头项目,引进大企业,加快培育引领装备产业发展的行业龙头骨干企业,带动装备制造产业链整体升级,打造宁夏现代制造业基地.④改造提升传统工业.按照淘汰一批、引进一批、改造提升一批的工业发展思想,对能耗高、污染严重、经济效益较好,有一定发展潜力的企业,通过引进大企业或者战略投资者,实施并购重组,改造提升,使其焕发新的活力.
3)优化营商环境:①继续开展“标准地”试点,以实现以土地要素市场化配置为目标,以激发市场主体活力为导向,以优化营商环境、努力推动吴忠经济高质量发展为目标,全面落实企业投资项目“最多跑一次”的改革要求,有效提高土地节约集约利用.②继续深化“放管服”改革,努力打造“标准高、水平好、审批少、收费低、速度快、服务优”的营商环境,优化审批流程,推进工程建设并联审批,建立一站式综合服务窗口,降低营商成本,促进经济高质量发展.
4)加强建设用地批后监管,建立健全评价考核与监管机制.近年来,宁夏较重视建设用地批后监管工作,建立了月度统计、季度通报制度,重点对各县(市、区)供地率、批而未供、动态巡查率、开工率和闲置土地处置率进行监管.吴忠市也立足实际,完善了用地批后供应和闲置土地处置考核制度,但仍存在土地闲置、低效利用、批而未供等问题.为进一步提高土地管理水平,促进利通区节约集约利用土地,提出以下建议.①提高批后监管技术手段.一方面,充分应用土地市场动态监测与监管系统.坚持对建设用地供应及供后开放利用情况进行监管,加强对违规违约用地信息的网上排查和实地核查,及时发布土地出让计划、出让公告、出让结果等动态信息,广泛接受社会监督.另一方面,充分应用全区建设用地节约集约利用评价监管平台.以GIS、互联网+、大数据等为技术支撑,加强批、供数据逻辑审查力度,发挥平台提供的各类基础数据和专项数据对决策制定的辅助作用,实现批准土地全生命周期监管,有效防止违法、低效用地产生.②盘活利用批而未供和闲置土地.对批而未供和闲置土地,要加大稽查整改力度,切实提高土地利用率.针对不同类型的批而未供土地,通过推进项目尽快尽早落地、依法调整土地使用规划条件、依法撤回建设用地批准文件、实施区位调整等方式尽快消化批而未供土地;针对不同类型的闲置土地,通过促进项目开工建设、协议有偿收回土地使用权、置换土地、征收土地闲置费、依法无偿收回土地使用权等措施处置闲置土地,不断盘活批而未供和闲置土地.③建立工业项目绩效评估制度.分别在工业项目达产、达产后3～5 a、出让年期到期前1 a等阶段,依据土地出让合同履约协议书实施绩效评估,其结果作为政府监管企业、办理土地续期和退出的依据.吴忠市应不断借鉴先进城市经验,完善批后监管工作,探索城市集约用地目标责任制,全面提升城市建设用地内涵集约水平.
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