盛方富，李志萌，龚梦玲
（江西省社会科学院 江西发展战略研究所，江西 南昌 330077）
渔业资源是一种具备竞争性和非排他性的公共资源，如果缺乏管控机制，其结果就是渔业资源的过度利用甚至衰竭，沦为“公地悲剧”，天然渔业资源管控也因此成为世界性难题。长江是我国流域跨度最长、流域面积最广的“母亲河”，曾是我国淡水渔业最重要的产区和鱼类种质资源库，长期以来为沿江地区经济社会发展提供了源源不断的资源要素支撑，然而，个体理性下的重开发利用轻涵养保护，让“黄金水道”的绿色基底过度消耗，长江生物多样性处于“无鱼”等级的“集体非理性”境况，“生态优先、绿色发展”迫在眉睫。2016 年以来，习近平总书记为长江经济带高质量发展提出明确要求，特别是将长江“十年禁渔”作为一项重大战略举措予以确立。2021 年开始全面实施的长江“十年禁渔”，是一项系统工程，具有时间跨度长、涉及区域范围广、牵涉渔民群体多等特征，需要完备有效的长效机制护航。
长江“十年禁渔”虽处于实施阶段，但学界的关注早已有之并持续升温，学者普遍认可，为退捕渔民转产转业提供保障，维持其可持续生计，是实现长江渔业资源保护和渔民生存的关键举措[1-4]。也有学者指出，应建立健全配套的法规制度机制，完善禁捕治理和水生生物保护等法律制度，在保障机构人员力量、加强设施装备建设、推广监控信息系统等方面下功夫，构建流域一体、部门协调合作、链条联动衔接的长效机制，以筑牢长江公共渔业资源法治防线[5-8]。还有学者指出，应尝试建立直达基层、直接普惠退捕渔民的转移支出专项财政资金[9]，开展专项打击行动，铲除长江非法捕捞黑色利益链，强化宣传营造全社会共同保护长江流域生态环境的良好氛围[10]。
根据梳理不难发现，现有研究主要聚焦在渔民转产转业长远生计、法治管控的有效性、全社会共同行动等方面，而事关长江“十年禁渔”长久性和有效性的长效机制问题，现有研究相对欠缺，少有从理论上系统阐述长效机制应如何形成、关系机理、作用功效等。本文试图从理论上探索构建长江“十年禁渔”长效机制的理论模型，并在此基础上提出建议思路，为打好长江“十年禁渔”这场持久战提供一定的理论支撑。
天然渔业资源管控是学界长期关注的一个重要课题，伴随长江“十年禁渔”的正式实施，相关研究正逐步丰富起来。
1.1 天然渔业资源管控是世界性难题
天然渔业资源的衰竭已成为全球性问题[11]。联合国粮食及农业组织发布的《世界渔业和水产养殖状况（2020）》指出，在全球范围，目前约有34.2%的鱼类种群处于生物不可持续水平被过度捕捞，这些行为将带来重要水生态环境和渔业资源衰退影响[12]。为应对渔业资源衰竭的困境，国外学者提出许可制度[13]、渔业管理措施[14]、分配渔获配额[15]、限制性政策[16]等；
然而，Spagnolo[17]、Hannesson[18]和Cueff[19]的研究均认为减船政策没有达到管控天然渔业资源过度捕捞的预期效果。
我国传统的渔业生产方式以捕捞为主，不合理的开发方式造成了渔业资源衰退与效益下降[20-21]。林光纪[22]以“公地悲剧”理论讨论了渔业公共资源的市场配置导致的悲剧现象，并从博弈论的视角提出了应对策略。为应对天然渔业资源过度捕捞的难题，我国最早在海洋领域对渔业资源进行管控，1995 年开始实施海洋伏季休渔制度，然而，伏季休渔结束开捕后，由于超高强度的捕捞反弹，渔业资源前景依然不容乐观[23]。类似情况在长江流域同样存在，鱼类资源处于全面衰退的边缘。
1.2 长江生物完整性亟须修复
长江是我国生态体系中生物多样性颇具典型性的生态河流之一，据不完全统计，长江流域的水生生物有4 300 多种，其中鱼类有400 多种[24]。受拦河筑坝、水域污染、过度捕捞等活动影响，长江水域生态功能明显退化，渔业资源恶化加剧，有的甚至濒临灭绝，《中国濒危动物红皮书》中列入的长江流域濒危鱼类种类达到92 种。长期以来，长江渔业资源陷入“一家一户”分散竞争性捕捞导致的“公地悲剧”困局，最高峰时长江流域鱼类资源曾占到全国淡水捕捞总量的60%，目前全国每年水产品总量（6 450 多万吨）中来自长江的（仅10 万吨左右）不到0.15%[25]。长江生物完整性指数到了最差的“无鱼”等级，保护长江流域生态功能迫在眉睫。
其实早在2002 年长江流域就试行为期3 个月的春季禁渔制度，2003 年全流域实行每年3 个月的禁渔制度，之后又将禁渔期调整为4 个月。每年短期的禁渔制度实施，对长江渔业资源的恢复起到一定作用，但偷捕行为禁而不绝，使禁渔期的初衷和效果大打折扣，特别是“迷魂阵”、电捕鱼等竭泽而渔的捕捞方式，开捕后短时间内就把禁渔期积累的一点点“家底”消灭殆尽。野生种群数的减少，不仅将使人类面临“无鱼可吃”的境地，长江里的珍稀水生生物也将因鱼类食物短缺而消亡，如长江江豚数量由2006 年的1 800 头降至2018年的1 012 头，最主要原因就是食物资源匮乏。结合“四大家鱼”生长规律，为增加长江种群数量[26]，保障淡水渔业资源，曹文宣[27]以时间换空间，通过实施禁渔来恢复鱼类资源。
1.3 “公地悲剧”治理的管控机制
管控机制的缺失或不健全，是“公地悲剧”产生的重要原因，“公地悲剧”的治理，需要构建有效的管护机制。自从哈丁的《公地悲剧》[28]发表以来，“公共资源的竞争性过强，而排他性缺失或不足”将会导致“过度使用”的公地悲剧思想可谓深入人心[29]，“公地悲剧”成为描述资源和环境退化的一个代名词。通过科学合理的管理机制来实现公共资源有效利用，是解决公共类资源利用的关键途径[30]。只有资源使用的竞争受到约束，人类才能够持续生存，为此，需要厘清结构和功能的内在联系，建立解决矛盾的公共品治理机制。
自然环境中的污染问题，与制度机制的设计短板存在联系[31]，区域公共物品的非竞争性，容易造成所谓的“公地悲剧”[32]，一旦涉及多部门、跨流域，那么区域协同的高成本将引发集体行动困境[33]，因此，环境问题的解决有赖于制度的改革[34]。保护环境制度机制的确立与改革，带有较强的政府干预和引导特征，这种干预有助于解决市场失灵问题并引导向预设的方向发展，干预力量的渗透，必然会打破原有的利益格局，原有利益群体为维护现有利益必然会采取显性或隐性的反向举措，在反复博弈中要确保机制或制度作用的长期发挥，不可避免要依靠国家机器的行政力量、法治力量和全社会的协同力量。与此同时，长期的机制设计中，既要有堵的功效也要有疏的功效，既要有补短板的政策安排也要有强弱项的政策安排，既要有正向奖励机制也要有反向惩处机制，既要有管当前的制度设计也要有管长远的制度设计。因此，长江“十年禁渔”的机制设计，既要有效又要长效。
作为具有鲜明跨界流域特征的长江，要实施涉及庞大渔民群体的“十年禁渔”，是一项系统性的制度安排，尤需协同治理、前后衔接、多措并举的长效机制的保驾护航。
2.1 制度、机制与长效机制
制度往往是指比较根本性的规则[35]，侧重于构建社会结构的基础[36]，机制是制度有效运转和发挥的关键，通过机制形成行为趋向制度目标的动力是制度的内核[37]。相应地，机制介于社会的微观层面，侧重于社会的运行，“机制丛”是制度发挥功能的“组合拳”[36]。
隶属于并内含在制度中的机制一词，最早源于希腊文，原指机器的构造和动作原理，生物学和医学借用该词表示有机体内发生生理或病理变化时，各器官之间相互联系、作用和调节的方式，后来机制一词被引入社会科学领域，指社会有机体各部分的相互联系、相互作用的方式[36]；
《辞海》从系统的角度看，解释机制是指构成系统各要素之间相互联系和作用的制约关系及其内在机能的概况。作为制度化的方法[38]，要理解机制内涵需从系统论的视角，了解其构件、结构与环境的交互关系等。
文献资料中频见的“长效机制”一词，目前尚无一个公认的严格规范的界定，但可从“长效”与“机制”这两个关键词把握其基本要义，“长效”意味随着时间、条件的变化而不断丰富、发展和完善[39]。根据前文内容，机制是指能长期保证制度有效运行并发挥预期功能的执行体系[40]。可以说，长效机制是处于动态循环发展中的一个制度体系，是通过政策执行中长期实践不断完善的各种制度[41]，其突出特点是具有长期性、持续性、稳定性和全效性。
长江“十年禁渔”作为一项重大制度安排，其效能的发挥需要由相互联系、相互作用并服务于各子系统的机制形成“机制丛”，并且共同作用的“机制丛”需在十年时间中根据内外部环境、条件等的变化而作相应的调整优化。
2.2 长江“十年禁渔”与长效机制的内在机理
保障系统长期有效运行，需要以构成系统各个要素有序运行的长效机制为基础，形成有助于系统功效整体发挥的长效机制，并且各个单元之间的长效机制不是割裂的，而是紧密关联和相互衔接的，是一个有机体。长江“十年禁渔”作为一项系统工程，不仅仅涉及生态，还牵涉经济、社会等方方面面，相应制度的调整及由此而来的长效机制优化再造，均需要树立系统观念。
实现“十年禁渔”目标，退捕是前提，禁捕是保障，转产生计改善是根本，长效可持续是关键。为此，稳得住退捕、禁得了再捕、转得出致富、保得了长效，是长江“十年禁渔”这项系统工程的四个子系统，并且四个子系统之间是一个相互联系的有机体，各个子系统的功效发挥需要“机制丛”的运行有效。因此，长效机制是衔接贯通长江“十年禁渔”各子系统的重要线条，也是维系长江“十年禁渔”有效实施的重要方式。
稳得住，是长江“十年禁渔”的前提，只有稳住了渔民退捕和转产转业，在此基础上出台的禁渔制度才会有效，也才能减轻禁到位的压力，而要稳住渔民退捕和转产转业，就需要在摸底调查和跟踪调研的基础上，根据渔民的现实情况出台政策举措，并形成确保政策落实落地的运行机制，让渔民及渔村增强预期可致富的信念和信心，以防止反复出现的捕捞行为。转产就业是渔民最关心的现实问题，也是稳得住的核心问题。根据调研，渔民普遍存在年龄偏大、文化水平较低、专业技能单一、身体健康状况较差等特点，以鄱阳湖区为例，45 周岁以上渔民约占80%，不少渔民有血吸虫病史，加之渔民捕鱼相对自由，退捕渔民比较难适应外出务工的约束与规制，有渔民在企业工作十几天就放弃的现象，这些因素导致渔民转产就业难与频繁换工作并存，真正实现转产稳定就业亟须构建多元多维的长效机制。
禁到位，是长江“十年禁渔”的保障，只有禁到位，不给渔民捕捞的空间和可能，才能杜绝“破窗效应”的出现，并通过惩处的震慑作用，扎牢渔民不敢捕捞、不能捕捞的法治牢笼，既强化稳得住的运转机制，又激发转产增收致富的机制潜能。充足有效的执法效能，是禁到位的基础，根据调研，执法力量薄弱是各地禁渔过程中存在的共性短板，如江西长江干流岸线152千米，鄱阳湖丰水期3 000 多平方千米，湖岸线1 200多千米，对照实现清船、清网、清江、清河与无渔船、无渔具、无渔网、无捕捞行为的目标，监管压力很大。而执法船、持证的执法人员少，监控任务繁重，难以匹配现实需要。同时，受制于执法经费紧缺，基层执法车辆、执法记录仪、快速检验检测设备等执法装备严重不足，大规模聘用执法人员的人力成本支出较大，渔政执法困难重重。因此，提升禁渔领域的执法效能需要有长效机制。
能致富，是长江“十年禁渔”的根本，只有退捕转产能致富，才能从根本上实现稳得住的目标、促成禁到位的目标，而致富不是一朝一夕能实现的，是一个长期过程，正如“十年禁渔”是长期任务一样，特别是重点禁渔地区往往是经济欠发展地区，带动渔民增收致富任重道远。根据调研，江西省是长江流域禁捕管护水域面积最大、涉及渔民人数最多、财政实力最弱的省份之一，退捕渔船数占整个长江流域的25%，退捕渔民占整个流域的37%，而处于禁捕退捕核心区域的余干、鄱阳、都昌3 个县退捕渔民数超过江西全省的50%，而这三个县虽实现了整体性脱贫，但筹集“十年禁渔”相关资金十分吃力，配套转产转业、社保补助的资金存在较大缺口。因此，围绕渔民群体的特殊性和禁渔地区经济发展的现实性，在致富机制的设计上需要有差异性和针对性，既要考虑到渔民就业创业、富裕富足，也要考虑到渔民村集体的增收变强、宜居宜业；
既要激发渔民和渔村的内生发展动力，也要给予专项政策的倾斜支持，这些都需要在制度和机制上做好长远考量。
可持续，是长江“十年禁渔”的关键，只有经济、社会、生态等方面的整体可持续，才能让稳得住、禁到位、能致富的机制运行顺畅高效，继而在机制衔接上形成良性循环。根据调研，禁渔不仅涉及捕鱼单个环节，而是与渔和鱼相关产业链条的整体，影响的不仅仅是渔民生产生活和水产品供给，与此相关的运输、加工、冷冻、渔具等产业链也受影响；
不仅仅关系长江生态环境保护，也影响长江全流域乃至全国经济社会发展。为此，可持续既有现有机制运行的可持续，也有渔民转产转业后增收致富的可持续；
既有生态质量提升的长效可持续，也有经济效益、社会效益的长效可持续。这些可持续成效的实现需要长效机制的护航。
因此，长江“十年禁渔”是由稳得住、禁到位、能致富、可持续构成的有机体，其功效的发挥需要各子系统长效机制形成的“机制丛”来支撑。
2.3 长江“十年禁渔”长效机制理论模型
围绕构成长江“十年禁渔”系统工程中稳得住、禁到位、能致富、可持续各个子系统之间的有机联系，可构建长江“十年禁渔”长效机制的理论模型（图1）。根据理论模型，长江“十年禁渔”长效机制由稳得住、禁到位、能致富、可持续四个子系统的长效机制组成，这四个子系统不是割裂独立的，而是相互衔接、互相关联的，共同构成了多维立体的“机制丛”。其中稳得住是基础，稳住退捕禁捕为全面禁渔提供了前提和基础；
禁到位是保障，为强有力推进全面禁渔提供支撑；
能致富是根本，是全面禁渔能否长效可持续的根本所在；
可持续是关键，是确保全面禁渔能够运行十年乃至更长时间的重要指向。并且实现稳得住、禁到位、能致富、可持续，同样需要构建与此相适应的“机制丛”，通过畅通循环的链式机制体系，最终保障长江“十年禁渔”见实效。
图1 长江“十年禁渔”长效机制理论模型设想
提升长江“十年禁渔”治理体系和治理能力现代化水平，需要构建保障制度效能发挥的长效机制。根据上述理论模型，提出构建“稳得住、禁到位、能致富、可持续”的长效机制路径，助力打造长江流域人与自然和谐共生现代化示范区。
3.1 构建“稳得住”的长效机制
建立健全社会保障机制。进一步修正和补齐制度体系方面的短板。鉴于鄱阳湖、洞庭湖等滨湖地区经济社会发展相对落后的现状，应建立健全以社会保险、社会救助和社会福利为主体内容的渔民社会保障体系，提高渔民对长江流域生态保护重要性的认知，且将相关政策、补偿等严格落实到每位退捕渔民上，增强渔民对政府的信任程度，进而提高渔民退捕意愿[42]。
构建巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的机制。针对“一江两湖七河”沿江滨湖地区摆脱贫困的县，对退捕渔民中易返贫致贫人口实施常态化监测，重点监测退捕渔民收入变化和“两不愁三保障”巩固情况，继续精准施策，对主要帮扶政策保持总体稳定并逐项分类优化调整。创新体制机制，推动渔民聚集区与所在自然保护区进行“社区”合一，实现退捕渔民能参与分享自然保护区成效。
构建根据渔民特点特长创设公益性岗位的机制，整合组建巡察巡江巡湖巡河工作队，按照长江流域各地禁捕水域岸线长短、面积大小确定配备管护员人数，按照“管护就近、渔民优先”原则，吸收退捕渔民担任“护鱼员”，重点帮扶就业困难，尤其是建档立卡贫困户和零就业家庭的退捕渔民从事“协巡员”“护鱼员”和“协管员”等公益性岗位。
构建生态移民机制，有序实施退捕生态移民工程。借鉴易地扶贫搬迁、库区移民、退耕还林等政策，推动鄱阳湖、洞庭湖等长江全流域中的湖中岛、生态保护区等退捕渔民生态移民工程纳入国家重点搬迁工程。建设若干个具有区域特色的“转产转业渔民安居小区”示范区，以解除退捕渔民转产转业上岸的后顾之忧。
3.2 构建“禁到位”的长效机制
建立健全禁捕退捕常态长效法治机制。严格落实《长江保护法》，突出法治硬约束。根据实际情况统筹增加基层执法人员编制，推动“一江两湖七河”退捕禁捕重点县加强执法机构队伍和执法装备建设，推动将渔政执法权赋予乡镇认领实施，探索在禁捕退捕重点水域较偏的乡镇设立渔政执法点，靠前执法，以提升执法覆盖面和执法效果。
建立健全跨区域跨部门合作协调机制。加快形成全覆盖的群防群治网络体系，围绕重点水域和时段开展全流域、全流程、全链条监控，将渔业资源的修复性放流引入执法办案过程，以增强全社会保护生态环境、养护水生生物的资源意识。强化日常执法监管，健全多部门、跨区域、跨水域的联合执法监管机制，加强对电商平台售卖“野生江鲜”等行为的监管，彻底斩断非法捕捞、运输、销售等利益链。
建立健全“封江控湖”工程的智慧管控机制。大力推进平台和前端建设，推动智慧工程建设，并纳入国家“两新一重”重大项目库。以“人巡+船巡+车巡+智能设备巡查”等多种方式，探索建立水陆空立体化水域治安防控体系，强化智能化数字化防控转型升级。
3.3 构建“能致富”的长效机制
建立健全创业就业机制，拓宽退捕渔民创业就业渠道。依托“渔民驿站”项目，为退捕渔民集中开展职业培训和就业辅导，创造条件引导鼓励退捕渔民创业就业，鼓励退捕渔民发展淡水养殖、水产加工等亲水型特色产业。同时，动态监测退捕渔民的就业情况和生计维持状态，稳定渔民就业与生计。
建立健全渔村创收机制，打造一批中国“最美渔村”。“十四五”时期实施的乡村建设行动项目，复制推广岳阳市洞庭渔火季的做法，巩固拓展退捕县的脱贫成果，增强退捕渔民生计持续的内生动力[43]。结合淡水渔文化与渔乡风情，打造复合休闲、观光、旅游、农家乐为一体的多元化度假之地。因地制宜发展观鸟经济和江豚文化，将传统渔村打造成为渔文化景区。
探索建立生态产品价值实现机制，增强发展动能。在重点流域开展长江流域上中下游生态产品价值交易试点，通过“生态账户”“生态银行”等各类生态产品的公共资源交易平台，建立有利于生态资产价值实现与流转的激励机制，通过区域合作与利益调整，以多种共赢形式在流域内打造生态利益与经济利益共同体。拓宽鄱阳湖、洞庭湖等流域退捕禁捕的资金来源渠道，实现生态修复与当地发展、百姓增收的统一。
3.4 构建“可持续”的长效机制
建立健全资金补偿机制，在国家层面推动设立长江流域渔业资源保护的经济补偿资金。补偿资金重点向实施禁捕退捕任务重的鄱阳湖、洞庭湖等沿江和重要湖泊湿地倾斜。建立规范的监督管理机制，有效规范补贴资金的使用情况，促使资金利用最大化。
建立健全多元化市场化流域生态补偿机制。加快建立长江流域生态保护补偿制度，在洞庭湖、鄱阳湖等设立禁捕退捕生态补偿示范区，通过“护水、护鱼”、湿地保护与旅游结合实现增收，将“输血”与“造血”结合，实现生态系统的持续健康发展，增强保护区生态产品的产出能力。以资源税、绿色产业带动等形式推动生态功能重点区域发展[44]，促成消除贫困和维护良好环境之间的良性循环。
建立健全社会共同参与机制。引导公众自觉“舌尖自律”，充分认识到“十年禁渔”是长江摆脱“无鱼”之困痛定思痛的“补救”。强化全社会力量的监督与支持，形成人人关心长江生态、人人保护长江的氛围。共同建设人与自然和谐共生的大美长江，重现昔日鸢飞鱼跃的美好景象，让长江永葆生机活力。
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