●欧阳萍
党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”。
2018年，中共中央国务院正式印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，意见中指出预算绩效管理既要全面推进，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，构建事前事中事后绩效管理闭环系统，又要建立责任约束制度，明确各方预算绩效管理职责，清晰界定权责边界，健全激励约束机制，实现绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩。2020年以来，中央要求把“过紧日子、节约为民”落到实处，精打细算深化预算管理。内部控制是依法治国在单位治理层面的具体体现。高校内部控制是指学校为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。
K大学是J省政府直属的公办本科高校，学校内设15个行政管理部门，13个教学教辅院部。根据财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，学校自2013年以来，建立“1+N”模式的学校内部控制制度体系。学校成立了内部控制领导小组，由主要校领导担任组长，领导小组下设办公室，办公室挂靠在财务处。
学校对预算业务、收支业务、政府采购等6大类业务分别出台了相应的管理办法。其中对预算业务控制主要建立以下制度和措施。
1.出台了《学校预算管理办法(试行)》，明确预算编制、审批、执行、决算与评价等相关程序，确保预算管理的严肃性。要求加强预算绩效管理，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。
2.要求建立校内预算管理内部协调机制，财务部门要正确把握预算编制有关政策，校内各部门要及时提供工作计划及主要项目信息，按照规定进行项目评审；
确保财务部门及时取得和有效运用与预算编制相关的信息，细化预算编制，提高预算编制的科学性。
3.财务部门根据按照规定程序获上级财政部门批准的预算，提出校内部门综合细化预算建议草案，上报校党委会审定,经教代会通过后执行。各部门要根据批复的预算安排各项收支，确保预算严格有效执行。
4.加强决算管理，确保决算真实、完整、准确、及时，加强决算分析工作。
（一）不完善的预算绩效考核制约了预算管理的作用
预算绩效的存在就是将预算所涉及的各个环节置于监督的环境下。实施预算绩效考核是促进预算控制目标实现的重要手段。目前，学校预算绩效考核存在如下问题。一是预算绩效考核的范围存在差距。学校没有将所有预算经费纳入预算绩效考核体系，只是重点对上级主管部门要求的项目支出进行绩效考核。其次，预算执行部门的绩效考核存在交叉问题，未将牵头部门（财务部门）和评价监督部门相分离。各部门、各学院的绩效评价均是部门自评后提交牵头部门汇总填写。各部门、各学院都参与预算执行和预算绩效考核。监督者与被监督者相互融合，预算绩效考核的客观公正性被大大削弱。没有发挥不相容职责相分离对预算管理的监督作用。学校牵头部门（财务部门）审核汇总各部门自评结果后，即结束了预算绩效考核。没有重视各预算执行部门编制预算的科学合理性、预算执行过程中的风险控制与资源配置效益，并没有分析预算执行金额与预算金额的差异原因。最后，预算绩效目标、绩效评价的三级指标由预算执行部门自行设立，学校没有建立与预算分解指标相对应的绩效评价指标。缺乏与预算绩效评价结果相对应的奖惩措施，预算执行效果好坏不影响各部门年度考核。年末，在预算绩效考核中占主导地位的财务部门还需要接受全校各部门的各项服务满意度评价及工作考核。这使得预算绩效考核的公平性和有效性难以保证。
（二）薄弱的项目预算管理增加了预算控制的难度
学校在编制预算的过程中项目支出的预算约束较弱。在学校的细化预算执行方案中，各子表的预算项目多按部门职能分类和经济科目分类列出，不能反映学校在基本支出和项目支出方面的总体预算安排。在各部门切块预算子表中，虽然划分了基本支出（运行经费）和项目支出（项目经费），但项目支出下的政府采购类的资本性支出，由于有需求部门，业务归口管理部门、采购部门等多个部门、多个环节共同实施，没有切分至具体某一部门，而是列在学校统管项目下，导致实施过程存在预算执行率的责任划分不清晰。需求部门只管立项，具体实施拖沓的现象较为严重，导致很多资本性支出项目执行率很低。在学校2019年、2020年的决算报告中，政府采购类的大型修缮工程、信息化建设等项目预算执行率未达到50%。
（三）部门间信息沟通不畅，加大了预算编制的难度
预算编制部门与校内各部门之间的信息不对称现象较为普遍。学校拥有较多的行政部门和二级学院。财务部门作为预算汇总和编制的归口管理部门，很难对各部门上报的预算项目进行书面审查。各预算申报部门可以通过模糊预算目的、增加预算项目等方式增加预算申报金额。一些员工的预算法制意识较弱，预算编制内容随意性较大。这些均不利于部门之间预算信息的流动。学校执行部门负责人审批本部门预算经费，部门内没有独立的机构和岗位负责财务预算工作,财务预算信息很难保障全面、专业、及时地反馈给财务部门。各部门、院系预算编制水平参差不齐。将所有经济活动纳入预算范围和预算编制方法的选择有很大的不确定性。上报的部门预算编制信息完整性和准确性不高。也导致在预算执行中预算调整时有发生。
自《行政事业单位内部控制规范（试行）》发布以来，高校对预算业务的内部控制采取了一些措施，但大多以事后控制为主，普遍缺乏对预算管理的事前和事中环节的控制监督。尚未形成成熟、稳定的管理机制。预算业务作为高校财务管理的牛鼻子，亟待梳理业务中可能存在的风险隐患，加强内部控制建设。以上K大学预算业务内部控制中存在的问题，在国内高校也普遍存在。根据学校实际情况，都需要在以下几方面加以完善和提高。
（一）根据预算项目的特点，选择预算编制方法
根据预算法的要求，行政事业单位需要从职能分类和经济科目性质分类的不同维度编制预算，这既困难工作量又大。与其他事业单位相比，高校这类单位的经费来源较为复杂，如果用一种方法来计算所有的预算项目，会存在很多问题。建议高校综合运用各种预算编制方法，加强预算编制的合理性和准确性。对于人员经费和运转类公用经费，在不违反国家政策和学校标准的前提下，可以通过定额预算的方法，准确获得影响因素的基础。针对商品服务支出预算项目下与职能部门、二级学院相关的部分业务费用预算，增量预算法可根据上一预算年度各部门资金使用情况，参照市场产品和服务价格的变动范围，继续采用。在教学经费支出和项目支出预算方面，努力推动零基预算法的应用。对于高校为实现短期或长期发展规划目标而进行的上一年度未完成事项、跨年度建设项目、中期调整等，可将递延预算法与滚动预算法结合使用，明确项目支出的责任部门和责任人,责任人从项目的需求提出到项目的采购验收全程跟踪负责，将项目管理绩效与干部考核追责问责结合起来，提高高校预算编制的有效性控制。
（二）完善预算调整牵制制度
在预算执行过程中，各预算负责单位受到预算编制水平、价格变动、突发事件等的限制，预算调整在所难免。预算调整控制制度的存在不仅是必要的，而且可以使预算调整工作有规律可循。对于年初未列入预算并通过预算调整支出的预算支出项目，高校应深入调查该预算资金的使用方为何未在编制预算时列入预算，然后申请预算调整。对预算调整的审批，应当实行预算编制审批中实行的“两上两下”程序。有预算调整需要的部门向学校财务部门提交申请后，财务部门首先分析预算差异的大小，确定调整的合理性、可行性及可调资金范围，经审查后，根据金额大小，报学校校长办公会和学校党委会。经会议审议批准后，将调整后的资金逐项分配到预算调整部门。学校还应根据现行细化预算支出审批办法，按照不同的预算调整限额划分审批级别和审批负责人。对于一定数额以内的预算调整，不需要实行“两上两下”的预算调整审批程序，并在申请不同数额的预算调整时，明确各预算执行主体需准备的支持材料清单。
（三）提高预算信息透明度
信息不对称的普遍存在是组织内部需要进行监督的根本原因。预算信息的透明度和公开性越高，预算监督的实施效果越好，也有利于高校更好地履行公共受托责任。现阶段，学校已按财务要求定期公开年度预算和决算报告，但仍应不断细化部门预算决算信息和项目预算决算信息的预算主体，并予以公开。并在年底将各部门的预算绩效评价结果上传到信息披露界面，使学校各级领导和教职工在对预算进行内部监督时能够获得充分的信息参考，从而有利于督促业务部门落实绩效责任，提高效率意识，并规范绩效指标的设置。此外，提高预算监督能力不仅需要透明的信息披露，还需要在单位内部形成浓厚的预算法治氛围。学校财务部门应努力提高学校内部人员预算管理的专业技能，通过在全校范围内开展财务培训，并在教职工会议上经常性地讨论内控问题，逐步提高学校工作人员的预算管理和内部控制素养。充分发挥高校预算控制的作用，才能提高高校预算管理的水平。
对于高校自身而言，研究高校预算业务内部控制有利于加强高校预算管理的实施效果，提高各项预算资金的使用效率和效益，确保预算资金真正用于高校学科建设、师生服务和高质量发展。在高校资金来源越来越多元化的背景下，高校要结合自身特点，强化内部控制监督检查，加大问责问效力度，建立规范有序、执行有力、制衡有效的预算业务内部控制体系，切实提高教育资源配置和经费使用效率。
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