徐龙顺,蒋硕亮,陈贤胜
(上海财经大学 公共经济与管理学院,上海 200433)
从“基层社会治理共同体”形成过程看,十八届三中全会首次提出“创新社会治理体制”,社会治理成为国家治理现代化的重要组成部分。十九届四中全会提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”,成为“中国之治”的又一重大理论命题和制度创新。2021年中共中央 国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出“坚持共建共治共享,建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体”。自此,中国语境下的基层社会治理共同体制度创新和战略擘画为推进基层社会治理现代化提供了制度遵循和实践依托。“共同体”词源可回溯到14世纪的拉丁文“Community”,意为“公众团体”,之后被嵌入到政治、社会、经济等领域并不断被重构,可以表述为“共同体”“社区”等[1]。在社会学视野中,滕尼斯在《共同体与社会》一书中描述共同体为有机的生命结合和持久的共同生活[2],涂尔干在《社会分工论》一书中认为共同体只是一种“机械的团结”[3]。现代社会共同体呈现出了异质化功能,是一种动态、开放、多元的有机生命体,这种有机生命体是中国治理领域的制度创新,是共建共治共享基层社会治理格局的生动呈现。
从“基层社会治理共同体”语义和实践看,基层社会治理共同体是社会全员基于共同价值、共同责任、共同利益组合起来的为解决社会难题、维护社会秩序、激发社会活力的复杂系统[4]。基于认识论视角,“人人有责”的基层社会治理共同体是治理理论和治理理念的升华,表现为责任共同体。一方面,政府改变传统单一主体治理模式,促使社会全员的责任归位,凝聚社会和市场协同治理合力[5];另一方面,公众寻求实现自身的政治需求和社会需求愈发强烈,参与社会治理的责任担当意识觉醒。基于方法论视角,“人人尽责”的基层社会治理共同体是治理过程和治理手段的升华,表现为行为共同体。实现治理“秩序与活力”的均衡需调适政府机制、市场机制和社群机制的嵌入、融合和钳制关系,因时而进、因事而举、因势而新地构建有为政府、有效市场和有机社会。基于价值论视角,“人人享有”的基层社会治理共同体是治理结果和治理目标的升华,表现为利益共同体。基层社会治理共同体构建的根本目的是通过共治实现社会善治和公众利益最大化,强调个人利益与共同体利益的协调发展。
社会治理现代化的关键在于处理好“秩序与活力”的关系[6],基层社会治理共同体的“政治发明”为解决“秩序与活力”的治理目标指明了方向,而在此过程中如何将基层社会治理共同体嵌入到社会治理现代化建设之中并实现两者有机结合成为当下中国社会学的重大课题。因此,本文所关注的现实问题是:在现实的中国政治体制下,基层社会治理共同体何以可能?基层社会治理共同体何以可为?“可能”的逻辑基础是什么?“可为”的实践进展怎么样?为回答上述问题,本文遵循“制度基础→资本保障→行动结果”的链条,结合鲁西南S镇田野调查的实践案例,构建“制度-资本-行动”的分析框架,探索中国情境下基层社会治理共同体构建的“密钥”。
中国政治情境下,基层社会治理共同体何以可能?“可能”的逻辑基础是什么?基于此,需对基层社会治理共同体构建的全过程进行解构,遵循“基础-保障-行为”等关键要素和发生逻辑,构建“制度-资本-行动”的基层社会治理共同体分析框架。
(一)基层社会治理共同体何以可能:制度创新与权力下放
科层制下的制度创新,促进共同参与。社会治理层面的制度创新旨在重构科层制组织结构,促进基层社会治理共同体中的多主体共同参与。其中,基层群众自治制度和基层协商民主制度为公众等多主体的共同参与提供了制度保障。值得注意的是,社会治理的制度创新有其发展的层级性。其一,中央政府的顶层制度设计为多主体参与奠定了基础,中央政府高度重视和持续推进共同参与的制度创新,如十九大报告明确指出“完善政府、工会、企业共同参与的协商协调机制”。其二,省市县政府的制度创新为乡镇政府的治理活动提供了依据,“一切按制度办事”“办事查文件”成为乡镇政府的行政准则。其三,乡镇政府的政策方针为基层社会治理共同体构建提供了发生场地,基层是国家与社会联结的场域,基层治理的目标是在社会秩序与活力之间寻得平衡。其中,正式制度的刚性治理维护社会秩序,非正式制度的柔性治理激发社会活力,在维护乡村社会秩序的同时,推进乡村振兴。
科层制下的权力下放,实现赋权增能。制度创新就是打破原始的制度均衡,当非均衡状态发生时,更多意味着权力的再分配。随着社会民主基础的完善和市场经济的发展,“去科层化”“简政放权”普遍成为世界各国改革国家治理模式的有效途径。其一,分级管理和行政发包下行政任务的层层下达成为中国的政府层级结构特征。中国长期沿用“属地管理”的治理模式,上级政府将行政事务发包给下级政府,下级政府承担较多事权,拥有自由裁量权[7],但该过程中涉及财权和事权划分不匹配问题。“压力型体制”与“政治承包制”是县乡关系的突出特征,县乡政府为达成事务的解决签订一系列责任状,并成为考核乡政府的重要依据[8]。为完成县政府安排的任务,乡政府积极筹集必要的财政资金,从而表现为上级政府的事权下放和财权控制。其二,乡镇政府向村级自治组织下放事权,乡镇政府存在着事多、责大、权小及众多治理规则的复合性结构问题[9]。为了转移治理压力,乡镇政府向社会赋权增能,社会力量会“反哺”基层政权建设。
(二)基层社会治理共同体何以可能:资源塑造与资本赋能
政府正式治理资源与社会非正式治理资源塑造,共谋合作。基层处于国家与社会的交汇点,是构建基层社会治理共同体的核心战略要地,但基层政府面临着正式治理资源匮乏的困境[10],构建基层社会治理共同体需要吸纳非正式治理资源共谋合作。其一,在“锦标赛体制”驱动下,基层政府基于考核和监管压力要实现基层治理中政府主导下的社会协同和公众参与,这种“治理锦标赛”作为一种自上而下“强监控-强激励”的运作机制,通过量化考核、评估排序及业绩激励等方式激发基层政府的治理动力[11]。基层政府为在治理竞赛中胜出需要吸纳公众、企业等参与协同共治。其二,基层政府的权力势能并不能完全应对基层治理矛盾,为完成上级政府的硬性考核,基层政府官员利用同学、同乡等政缘关系网络“跑项目”“争资源”,通过对非正式治理资源的巧妙运作形成治理同盟,面子、关系与权力势能成为基层政府解决治理难题的策略选择[8]。其三,基于压力体制和晋升博弈,基层政府与某些场外非正式资源达成治理共识,形成“利益共谋”,这种地方剧场政治的共谋行为已经成为一个制度化了的非正式行为[12]。
个体资本禀赋增能,参与共治。在构建基层社会治理共同体过程中,政府属于客观存在的制度设计者,而公众参与是共同体成功运作的关键。值得注意的是,治理实践中是否能够真正实现人人参与?为何治理实践的参与者总是存在差异性?如熟人社会下的富人治村、能人治村,宗族派系、经济文化能人等精英参与自治等,说明个体参与基层社会治理也需要资本禀赋的支持。其一,人力资本是影响公众参与的重要因素,有研究表明政治知识和能力作为“公民货币”是预测政治参与的重要因素,拥有更多政治知识和能力的公民知道何时何地如何参与何种事务[13]。其二,社会资本同样影响公众参与,社会资本归根结底是一种资源,其本质属性与功能在于可以为拥有者带来各种增值或收益。其三,马克思主义政治经济学认为经济资本是“能带来剩余价值的价值”,布迪厄认为经济资本是“能获得更多资源的资源”。此外,资本和权力是一种动态关系,调节“资本与权力”合适区间才能规避基层社会治理共同体的畸形发展[14]。
(三)基层社会治理共同体何以可能:理性选择与自主能动性
政治行动者的理性选择。政府作为一个特殊的政治行动者,本身兼顾有“公利性”和“自利性”。“公利性”体现在中央政府为保证政治稳定,发展全过程人民民主,地方政府面对各种治理难题以及公众的各种利益诉求,构建公众参与的基层社会治理共同体是各层级政治维护公共利益、实现公共目标的必然选择。尤其是乡镇政府处于社会治理的最基层,多重任务发包下选择“适应性执行”。“自利性”体现在政府官员为了“职位收益最大化”选择利己的行为策略。“公利性”政府具有公共属性和价值导向责任,政府的职能是提供公共产品和公共服务,并以公共利益为依归,因此构建人人享有的基层社会治理共同体是坚持以人为本的理性选择。政府归根结底是由人组成的,因此政府作为客观存在的个体也具有趋利避害性。从理性选择制度主义的分析视角看,政府作为理性经济人,基于“成本-收益”的考量,提高治理收益或降低治理成本是构建基层社会治理共同体的源动力。因此,构建基层社会治理共同体是政府理性选择的结果。
自主参与者的能动策略。基层社会治理共同体是形式化程度较高的集合体,自主参与者的协作是“有意识的”和“审慎的”[15],因此呈现出了个体参与的差异化。究其原因:其一,个体行为活动的本质是趋利避害,自主参与者作为纯粹的理性经济人,其基层社会治理参与的策略选择主要受“成本-收益”的影响,是否参与基层社会治理主要取决于其行为是否能够实现综合效益最大化。村级自治组织中的村干部作为政府代理人与村庄当家人,综合考量自身及其他主体的利益做出占优策略选择。企业主也会综合考量经济效益和社会效益选择不参与或参与的行为策略。其二,在马斯洛需求层次理论看来,安全需求是人类最基本的需求,当个体行动者处于不安全环境中时,会基于生存的需要自主能动参与基层社会治理,进而维护自身权益。其三,所有的个体都是有认知能力的行动者,所有的行动者对他们日常生活中所作所为的条件和后果都拥有大量的知识[16],行动者的认知能力嵌入话语意识和实践意识,从而达成参与共识并参与实践。
具体而言,本文构建“制度-资本-行动”的分析框架具有一定的理论依据和现实可行性。从基层社会治理共同体构建的发生机制看,主要分为发生基础、发生保障和发生过程三个阶段。其中,制度为基层社会治理共同体构建的发生基础,属于最基本阶段;资本为基层社会治理共同体构建的发生保障,属于诱发阶段;行动为基层社会治理共同体构建的发生过程,属于结果阶段。因此,遵循了“制度基础→资本保障→行动结果”发生机制的作用链条。基于上述分析形成基层社会治理共同体构建的发生机制(见图1)。
图1 基层社会治理共同体构建的发生机制
(一)方法选择
中国政治体制下,基层社会治理共同体何以可为?“可为”的实践进展怎么样?基于此,本文选取单案例探索性研究方法检验“制度-资本-行动”框架的适用性。基层社会治理共同体构建的发生机制涉及制度设计、资本保障以及多个利益相关者相互博弈的行动策略,该过程生动呈现了互动中的现实情境。单案例研究能够对实践过程进行细腻描述,适于回答“是什么、为什么、怎么样”的问题[17]。因此,本文选取鲁西南S镇为研究对象,通过对制度供给、资本保障和行动策略的多维视角分析,剖析基层社会治理共同体构建的复杂发生机制。
(二)案例选择
本文以鲁西南S镇(1)遵循学术惯例,作者对相关地名、人名、企业名进行匿名化处理。为分析案例,S镇镇域面积160平方公里,全镇下辖40个行政村,143个自然村,2020年总人口10.6万人。S镇是H市著名的无公害、绿色果蔬和林木种植、加工出口创汇基地,素有“食品城”之美称。自20世纪90年代以来,S镇大多数居民从事果蔬种植和加工行业,脱贫致富的同时造成环境污染,尤其是水污染较严重,治理水污染成为S镇政府工作的重中之重。在此过程中镇政府在上级政府的政策指导下充分调动各方资源,在各利益相关者相互博弈和协同共治中,保证了基层社会治理过程中“秩序与活力”的调适与均衡,水污染治理取得显著成效。
本文遵循典型性原则,选取S镇作为案例原因如下:一是S镇属于农村社会治理结构转型中的典型乡镇。当地农民为摆脱贫困,利用土地种植果蔬等经济作物并开展小作坊生产,经济发展水平逐步提高,但水污染严重,在经济发展和生活环境污染的矛盾冲突下该如何选择是摆在当地政府、村民、企业和村干部面前的难题。以S镇水污染治理共同体构建为案例的研究结论对同类地区具有借鉴意义。二是S镇正处于生态文明建设和美丽乡村建设进程中,并定期开展环境专项整治活动,为全景式呈现多主体的利益博弈和互动关系提供了观察视角。三是S镇地处内陆,辖区仍具有浓厚的乡村人情、宗族血缘的“乡土中国”气息。村“两委”、乡贤精英和宗族长等在村一级自治组织中处于重要地位,当地村民的自治意识也普遍觉醒,这为政府吸纳非正式治理资源参与基层社会治理提供了可能。
(三)数据来源
本文数据主要来源于正式深度访谈、非正式访谈,并且辅助数据资料、宣传材料和公开报道,进行“三角验证”,保证了资料和结论的精准性[17]。笔者于2020年5月6日-9月5日对S镇进行了田野调查,除跟踪调研和对数据资料、宣传材料和公开报道搜集外,还对镇政府党政办、综合执法办、社会事务办、乡村文明建设服务中心等政府官员与企业代表、村“两委”、乡贤精英、宗族长和村民等进行了正式和非正式访谈。
在推进基层社会治理现代化进程中,构建基层社会治理共同体已成为各级政府治理实践的重要选择。基层社会治理共同体的构建涉及多个利益相关者,由于各利益相关者的利益考量、目标追求和行动逻辑的不同和多变,因此基层社会治理共同体的构建始终处于动态变化之中。鲁西南S镇在构建水污染治理共同体过程中面临诸多挑战,但也有机遇,最终在有效的制度设计和有力的资本保障下实现了多主体的利益调适。
(一)制度设计:S镇水污染治理共同体构建的制度基础
1.上级政府的社会治理制度创新。上级政府(2)本文中的上级政府是指除乡镇政府以外的中央、省、市、县(区)政府。的社会治理制度创新为S镇水污染治理共同体构建提供了政策支持。从S镇上一级直辖政府层面看,2020年M区政府工作报告提出,“以乡村治理为抓手,建设和谐乡村,强化自治能力,完善村民自治制度,丰富乡村民主协商形式,全面提高乡村治理能力”。S镇政府响应上级政府号召,制定《中共M区S镇委员会M区S镇人民政府职能配置、内设机构和人员编制规定》,文件指出,“依托党的组织体系,整合综治、司法、公安、应急、信访、民宗等各种资源力量,打造共建共治共享的社会治理格局”。正如S镇政府党委书记L在环境集中专项整治行动会议讲话中提到:“全面贯彻党的十九届四中全会精神,坚持绿水青山就是金山银山的理念,牢牢把握以人为本的执政根基,聚焦各方资源和政策,动员各方力量,加强农村环境治理。”(公开报道:20200605-L书记)(3)括号内的数字为访谈年月日,字母为受访人姓名首字母,下同。。
由此可见,制度创新和政策引领为S镇基层政府水污染治理行动提供了方针。其中,中央政府对构建基层社会治理共同体的顶层制度设计和安排在不同层级政府下的层层传递为基层政府政策制定和执行提供了合法性保障。在基层治理中,基层政府为了避免出错,一切行政行为都要去查文件、找制度,上级政府的制度或政策成为基层政府行政行为的依据,以制度管人、按制度办事是基层政府基本的行政准则。因此,不同层级政府间的制度设计为S镇水污染治理共同体的构建提供了制度环境,使S镇水污染治理实践多元主体广泛参与,水污染治理成效显著。
2.采用分级管理方式,将权力下放。笔者通过访谈发现,在S镇水污染治理早期,村庄水污染治理的环保项目都是由区政府环保部门直接实施,镇政府并不能干涉区政府的环保发包项目,只对环保项目的实施情况进行监督以及向上级政府反映村庄的环保需求。随着国家对环境保护工作的重视以及政府官员晋升环保考评的“一票否决制”的实施,为了进一步提高S镇水污染治理效率,区政府在环保项目的实施上实行了分级管理方式,将部分财权下放,镇政府在水污染治理上获得了一定的自主空间,也调动了水污染治理的积极性。因此财权和事权的下放处于动态变化之中,两级政府间财权和事权处于摩擦和调适之中。此外,镇政府为了完成区政府行政发包任务,会将具体的行政任务进一步发包给村级自治组织。村级自治组织中的村干部在镇政府的行政指令下带领村民、企业或其他社会组织实行针对性的水污染治理举措。
(二)资源塑造:S镇水污染治理共同体构建的资源保障
1.依靠社会公众实现协同共治。由于水污染治理存在任务多、责任重、资源少、治理难的问题,政府部门在治理过程中出现了“力不从心”的局面,正式治理资源的匮乏使得政府部门积极寻求非正式治理资源的协同共治。作为权力、政策、规章、法律等正式治理资源与作为农村发展议事会、群众说事会等社会组织或社会精英、体制型返乡乡贤等社会公众的非正式治理资源相互合作,成为新时期内生权威融入式治理的重要策略。“近些年我们镇水污染成了‘老大难’问题,由于政府人员不足我们就联合了一些乡贤和村民协助治理水污染。”(访谈记录:20200625-H主任)
上述案例说明,随着社会事务的复杂性以及社会不可治理性问题的增加,急需政府以外的社会力量参与协同共治。在费孝通看来,这是一种“双轨政治”的集中体现,即自上而下正式的官僚体系与自下而上基于风俗、道德、情感的自治并行不悖[18]。于政府而言,吸纳社会公众成为基层社会治理主体,既可以缓解自身管理资源不足的压力,又可以消除公众对政府政策的抵触情绪。于公众而言,随着社会公众话语意识和实践意识的觉醒,责任精神和社会担当成为公民社会体系下实现自我价值的重要追求。
2.依靠官员社会关系网络吸纳非正式治理资源。S镇水污染治理耗费了巨大的物力和财力,主要包括:引进新技术新设备,向多方治理机构支付报酬,向一些关闭工厂的企业主提供利益补偿等。镇政府面临资金短缺的问题,政府官员利用“政缘关系”向镇内龙头企业“化缘”或利用“情感关系”向同学、宗族等请求“支援”。“S镇某领导是我的初中和高中同学,他在水污治理中遇到资金短缺问题向我求助,镇领导兼老同学都开口了我岂有不借的道理。”(访谈记录:20200816-W企业主)“我族内后生某某现任S镇政府社会事务办主任,希望我能利用宗族长的身份协助他治理好我们村几个果蔬生产加工厂水污染问题,支持后生工作,那我就倚老卖老了。”(访谈记录:20200809-X宗族长)
可见,政府官员的社会关系网络作为一种无形的社会资本在对非正式治理资源的吸纳中发挥了重要作用。政府官员作为一种“政治精英”具有较为丰富的社会关系网络,表现为个人社会关系网络具有潜在且经过使用后获得某种特质的功能。基于中国现实,官本位思想依然盛行,官员具有较高的阶层地位和社会尊崇,因此在社会网络结构中更有利于实现关系性运作,形成对经济精英(企业家)和乡村精英(宗族长、乡贤等)的政治吸纳。
3.基层政府间、政府与村委间“共谋”成为利益共同体。利益共谋的庇护主义范式认为上级政府、基层政府和村组织之间存在一种庇护关系,科层制中的上级政府作为庇护者利用权力为被庇护者输送经济或政治利益,而被庇护者作为“回报”则支持和帮助上级政府政策实施,形成一种利益共谋关系[19]。本案例中的S镇政府领导者在水污染治理中对村干部许以“官衔”,而村干部则表现为“对上忠诚”与“全力执行”。“我们村的原村支书是镇长的小跟班,在水污染治理中行事手段雷厉风行,在村里不受待见,现在全家都搬到城里去住了,据说现在还到镇政府上班了。还有我们村村民‘二奸臣’(4)“二奸臣”特指X村某一位村民的绰号。之前就是个小混混,一直跟着原村支书干事,现在成了代理村支书。”(访谈记录:20200824-X村民)
(三)资本赋能:S镇水污染治理共同体构建的资本保障
1.公众社会资本和经济资本赋能实现参与式治理。目前,S镇下辖的40个行政村被铁道分为“南北半球”,“北半球”行政村果蔬种植、加工厂较多,交通较为方便,经济较为发达,污染也较为严重,行政村均成立了“乡村水污染治理领导小组”专门治理果蔬加工水污染。“乡村水污染治理领导小组”成员主要有镇党政工作机构和镇党委政府事业单位公务员、村“两委”、社会精英、乡贤代表、村庄富人等。“专门管水污染的领导班子成员要么是村干部,要么是村民代表,村民代表都是‘光稳人’(5)“光稳人”是地方俗语,表示“身份光鲜的人”。,像我们这样普普通通的农民是进不去那个圈子的。”(访谈记录:20200716-Z村民)
2.公众人力资本赋能实现参与式治理。S镇铁道以南的行政村由于交通不太便利(6)铁道以南的市民去市中心的唯一交通要道是“铁道涵洞”,涵洞有限高限宽,大车过不去也进不来,常年失修造成下雨有积水,下大雨则无法通行。,主要从事果蔬和粮食作物种植,较少有果蔬加工厂,经济发展较落后,“南半球”行政村也成立了“乡居环境整治领导小组”,小组成员主要有镇政府工作人员、村“两委”、村民代表、宗族代表等。“作为一名乡村老教师,承蒙政府信任、村民支持,在教书育人的同时为家乡的环境美化贡献一份自己的力量,我感到非常荣幸。”(访谈记录:20200526-G教师)
由案例可知,公众参与基层社会治理呈现出了差异性,或者基层社会治理共同体构建本身呈现出了稀缺性。对于公众而言,在实际的基层治理实践中普遍存在着“谁能参与”或“能不能参与”的问题,参与基层社会治理呈现出了竞争性。人力资本、社会资本和经济资本丰富的个体成为政府合作的对象,因为普遍意义上认为资本禀赋影响权利资源、信息资源的正向配置,拥有更多资源的个体更有意愿或资本参与政治生活。因此也就出现了案例中所说的部分村民通过资本撷取政治权利的现象。
(四)理性选择:S镇水污染治理共同体构建的政府策略
1.维护政治稳定和任务导向下的行政动员。S镇水污染治理是一项重大的民生工程。改善生态环境质量、建设生态宜居美丽乡村是中央政府维护政治稳定的必然选择,也是地方各级政府的重要任务和职责。在我国行政发包制的行政体制下,基层社会治理共同体的构建也呈现出了自上而下的行政动员特征。行政动员是政府部门依靠自上而下的行政指令安排任务,使得下级政府执行上级政府的决策,上级政府通过总体性支配、行政干预实现对社会的管控,促使下级政府依托相关资源完成所安排的目标任务[20]。随着环境污染问题的日益严峻,层级政府间通过签订目标责任书实现行政指令和治污任务的层层传递。如访谈中Y主任提到:“我们镇的水污染已经严重到非治不可的地步,从中央到省到市再到区政府层层下达了多项指令,我们镇的水污染治理问题上级政府极为关注,也是主抓项目之一。”(访谈记录:20200528-Y主任)
2.基层政府的“适应性执行”。在访谈中了解到,镇政府为了完成市、区政府“必须完成的水污染治理任务”,往往会采取“拼凑应对+尽力完成”的适应性执行策略缓解治理压力。同时也会采取“你来我往”相互博弈的“运动式治理”策略变通执行上级政府的任务。在水污染治理督察中,镇政府所有部门公务人员、事业人员、公益性岗位人员、村“两委”等全员上岗,应对上级政府督察成为镇政府该阶段最重要的一项政治任务。当水污染治理督察较弱时,镇政府才稍稍松口气进入常态化治理阶段。因此,镇政府与区政府在水污染治理中始终处于博弈状态。如访谈中Y主任提到:“水污染治理是上级政府要求必须完成的任务,很多时候我们也力不从心,水污染情况上级查得严,我们拼凑应对和变通执行也是不得已而为之。”(访谈记录:20200528-Y主任)
由此可见,基层政府的“适应性执行”或“运动式治理”呈现了中国基层治理在本土现实中独特而丰富的样态[21]。面对上级政策要求和基层实际的脱节,上级政府多重任务并频繁督察考评,基层政府也会采取“上有政策、下有对策”的策略适应外部环境的变化,降低被追责风险。
3.政府官员的“职位收益最大化”。政府官员作为理性经济人,出于“仕途晋升”的私心会理性选择利己的行为策略,而生态环境质量状况作为党政领导班子考核评价的重要内容,选择积极的水污治理成为最优策略。尤其是随着“环保监测监察执法垂直管理制度”的实施,明确要求地方党委和政府对本地区生态环境负总责,并建立健全职责明晰、分工合理的环境保护责任体系,加强监督检查,推动落实环境保护党政同责、一岗双责,对失职失责官员严肃追究责任。为避免失责和追责,各级政府官员在任期内都会采取积极的水污染治理举措。如访谈中Z主任提到:“环保督察组如果发现问题会直接到单位问责,地方党委和政府会负总责,面对问责,自己的政治仕途很受影响,甚至会乌纱帽不保。”(访谈记录:20200528-Z主任)
(五)自主能动性:S镇水污染治理共同体构建的公众策略
1.村民生存的威胁转化为上访和治理的动力。生存权作为公民最基本的权利,一旦生存权受到威胁,个体将道德和法律置于何处?S镇水污染严重时期,村民怨声载道,上访示威、群众闹事时有发生。公检法机关因故意损坏公物、妨碍公务等罪名抓捕了几批村民,党群关系、官民关系日趋紧张。为此,镇政府积极作出回应,花大力气投入到水污染治理中,包括引进技术设备、处罚和关闭工厂、处理水污染河道、建立垃圾处理站等。政府在巡回宣传教育和水污染治理实践中也成功引领当地村民积极投入到治污行动中。“我家就住在村西头,村西头这个厂子的污水直接排在水沟里,臭气都飘到我家屋子里,我去厂子里和政府门口闹了好多次,政府也开始治理了,在水污染治理中我还出人出力了嘞。”(访谈记录:20200619-M村民)
由此可见,其一,在水污染上诉和治理参与中,公众利益相关程度不同其采取的策略也不同。在调研中发现,在M村水污染治理中,住在村西头的村民受环境污染的危害较大,其参与环境治理的积极性较高,而村东头受环境污染的危害较少,村民有时会采取旁观态度。其二,村民与政府之间的冲突和摩擦表现为两者在水污染治理中所遵循的内在逻辑不同,于村民而言,遵循“逐利型”逻辑,首要考虑环境污染是否威胁到自己的生存,是否损害到自己的利益;于政府而言,遵循“政绩型”逻辑,其目标追求是应对上级政府的检查和考核,次要目标是建设生态宜居的环境。此外,公众的环境信访容易陷入“治访循环”的怪圈之中,因此公众“闹大”是引起社会重视和政府回应的重要举措[22],闹大作为典型的“焦点事件”和问题解决的“触发机制”,可以制造社会舆论,引起政府重视,达成问题解决。
2.村民参与意识的提高促进参与治理行动。在S镇水污染治理中,一方面,政府利用村务广播、标语粉刷、巡回宣讲和民生电视台加强水污染治理的宣传教育和政府水污染治理规划解读,提高村民水污染治理参与意识;另一方面,镇政府积极发挥村委的领导指挥作用及企业、村民代表的模范带头作用,市场力量和社会力量得以激发,形成了“支部书记带头、党员示范、群众参与”的治污推进模式,在全镇范围内打响了多场声势浩大的农村人居环境整治提升人海战。“上至镇政府部门下至各村各户都建了微信群,在群里传达指示、沟通工作、反馈成效、发表意见,通过微信群晒照片、比成效、找问题,村与村、户与户之间比着干,形成‘人人参与为人人’的良好氛围。”(访谈记录:20200819-C支部书记)
3.企业主利益驱使下的“不配合”到“配合”。企业主要以盈利为目的,企业主普遍存在着“利润大于环保”的心态。尤其是早期农民都尝到了甜头(指果蔬种植加工的好处),现在要关闭一些不达标的加工厂或者需要工厂更新生产加工设备,增设污水处理设备,企业利益显然受损。在环保突击检查后,强制性要求一些企业停业整改。在利益驱使下,起初企业主采取“不配合”的态度。当新的设备评估合格后,其生产会呈现出“瞒天过海”的表面配合。如W企业主表示:“有些企业在政府环保检查时只开新机器生产,环保检查后,之前的一些不合格的旧机器也开始运转起来。”(访谈记录:20200816-W企业主)
在常规型治理中一些企业钻空子偷产偷排,企业与政府打起了游击,企业背地里“不配合”成为水污染治理的“最后一公里”。随着国家对环境污染的全面整治,S镇政府吸取之前失败的教训,加大水污染排放监管力度,激励村民和同行业者的举报,加大对违规企业的处罚力度,同时还出台了环保税、环境信用评估等政策。从此,参与环境治理成为企业主配合政府决策、实现自身可持续发展的必然选择。
4.村干部在政府、村民与自身之间“三重角色”扮演。在基层治理中,村干部成为政府与村民之间联结的桥梁。于政府而言,村干部充当“代理人”角色,其主要职能是履行“委托人”的任务;于村民而言,村干部充当“当家人”角色,其主要职能是维护村民的基本权利,为村民谋福利;于自身而言,村干部作为“理性人”,在斡旋于政府与村民之间时也会考虑自身利益和诉求,在获得上级政府认可的同时取得村民的支持或者获取其他的收益。因此,村干部作为一个内在利益取向的主体,会在多种利益的权衡中做出艰难选择。如X村干部提到:“村干部这个活不好干啊,一边帮政府干事,一边为村民谋利……政府的政策是好的,执行下来难度大,同时也会损害一部分村民的利益。群众工作也不好做,做不好还会受到政府处罚。”(访谈记录:20200820-X支部书记)
由此可见,村干部作为村级自治组织的组织者和管理者,其行为逻辑是基于多重利益的理性选择,村干部的多重身份一定程度上也会影响水污染治理成效。
通过对鲁西南S镇水污染治理共同体构建的全过程剖析,得出以下结论。第一,在基层治理实践中,上级政府的制度设计为镇政府的行政活动指明了方向,镇政府为村民和企业等主体的广泛参与提供了发生场域,但行政发包制下的分级管理方式普遍面临着政府间财权和事权划分不匹配问题,两级政府处于财权和事权的博弈和调适之中。第二,镇政府将权威嵌入到非正式治理资源领域,吸纳公众成为治理主体,而具有一定社会地位或经济地位的村民成为政府重点拉拢的对象;政府官员依靠社会关系网络吸纳政治资源、社会资源或经济资源,用于缓解基层治理压力;共谋行为成为基层政府缓解治理压力和应对上级政府考核的权宜之计,并成为基层政府灵活性、适应性执行上级决策的理性选择。第三,村民资本禀赋不同,因此资本本身的价值属性使得村民参与基层社会治理存在个体差异性。第四,基层社会治理共同体构建的政府策略表现为维护政治稳定和任务导向下的行政动员,基层政府多重任务下的“适应性执行”以及基层官员追求“职位收益最大化”的理性执行,呈现出了政府“公利性”和“自利性”的双重逻辑。第五,基层社会治理共同体构建的公众策略表现为生存的威胁转化为上访和治理的动力,参与意识的提高促进参与实践,企业主利益驱使下的“不配合”到“配合”,村干部在政府、村民与自身之间“三重角色”的扮演和转换。其中,政府、村民、企业主、村干部等利益相关者由于利益取向和目标追求的不同而内在地体现着彼此之间的摩擦与调适。
据此,本文得出以下启示。第一,基层是国家与社会联结的场域,基层的有效治理是实现社会治理现代化的基础和关键,因此需要基于顶层设计的视角做好制度设计,调适好层级政府间财权和事权的摩擦,同时强调正式制度与非正式制度的融合及“政府-市场-社会”共建共治的互动,但是其权力结构边界、协同治理机制和法律地位等问题需要进一步明确。第二,政府权威突破原有的组织边界向社会领域寻求非正式治理资源成为现代政府行政的理性选择,但如何寻得基层政府正式治理资源和乡规民约、风俗习惯等非正式治理资源有效融合的区间,避免基层软治理走向行政干预、权威控制的硬化问题成为治理现代化的必然面向。第三,基层政府的“适应性执行”有其发展的现实空间,但“适应性执行”是一个不稳定的政策执行方式,存在着走向形式主义的风险,因此需要加强上下级政府间的沟通,科学合理地设计和分解任务指标,推进“适应性执行”向“常规型治理”转型。第四,践行“以民为主”的理念,正确处理好政府与村民、企业主和村干部之间的关系,在赋权增能的同时,实现自我价值,形成可持续发展的内生机制。第五,基层社会治理共同体的核心要义在于人人有责、人人尽责和人人享有,治理实践的关键在于如何处理好公众的“责任”与“享有”关系,为公众提供“尽责”的基层场域,同时强化利益共享。“享有”必须体现在为“尽责”提供当下激励,形成“人人享有”的制度保障。
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