一、问题的提出
在国际上，公共教育起源于什么时候？对此，并没有明确的答案，比较肯定的回答是它萌芽于19世纪末到20世纪初的各类“平民教育”运动。平民教育，是指1870～1920年间，由当时一些社会实践家尝试用实用知识去兴办教育，以突破传统的文法学校等传统教育的做法，代表人物是裴斯塔洛奇和蒙台梭利。其兴盛于第二次世界大战后的国家重建，因此，系统的、普及的、平等的、公共的基础教育已经走过百年历史。
在这百年历史中，公共的基础教育承载着许多智者先贤的理想，凝聚着人类进行社会改造的勇气，特别是发展中国家，基础教育的普及体现了一个国家由贫穷走向富裕的艰难发展历程。但当我们历尽艰辛，终于实现了免费义务教育目标，高中教育也基本普及的时候，却发现基础教育的发展过程远没有结束，而是进入了一个更加复杂、更加具有挑战性的时期。基础教育的发展方式也从尽可能地动员更多的资源，满足教育机会不断扩张的需要，变成满足社会和个人更加多样化的教育需求。基础教育的发展方式面临着转型的迫切需要。
充分认识基础教育发展转型的背景、内涵和特征，是有效实现转型的前提。但是，如何总结和认识转型特征，却取决于采用的方法论。从现有体系的“结构—功能”问题出发，确定基础教育转型的方向、任务、目标、途径，固然是一个普遍采用的范式。例如，基于义务教育体系的不均衡特征，国家将义务教育改革和发展的主要政策焦点放在均衡发展上，就是根据基础教育体系内在的结构性矛盾，确定政策优先顺序的模式。但是，这种方法有一个缺点，即在现有的体系框架下，去审视自己的结构性问题和体系的功能缺陷，研究的视野有限，往往会陷入“就教育谈教育”的自我逻辑中。
然而，若想超越教育体系的自我逻辑，发现基础教育发展的阶段脉络，在基础教育和社会互动的过程中，确定基础教育下一阶段的方向、任务、目标、途径，将发达国家公共基础教育已经走过的发展历程作为参照系，关注发达国家基础教育由教育机会保障走向今天的过程，无疑对于我们认识当前我国教育体系的矛盾有重要的参考意义。当前，社会科学的多个学科都在关注发达国家前现代社会的状态的研究，也都是基于同样的思考①。当然，最终，我们仍然要回到中国社会的现实场景下，去思考基础教育体系对于挑战的超越问题。
二、发达国家基础教育发展的社会环境
由“友好”到“不友好”的转变
外国教育史研究的一个基本论断，即发达国家产业革命带动了公共教育的发展，由政府和公共资金代替教会进行平民教育②。尽管，公共的、免费的教育早在德国普鲁士时代和空想社会主义者欧文时代就已经开始③，但是，普遍的、制度化的、体系化的基础教育制度，作为主要发达国家普遍的社会现象，还是“二战”以后的事情。
1.“友好”社会环境来自福利社会建设
在普及基础教育的过程中，社会环境是十分“友好”的。在英国，第二次世界大战让人们看到了国家干预的力量，1945年工党执政后，开始在建设“新英国”的旗帜下，实施各种社会福利④，免费、普及的基础教育首当其冲。在美国，“公立学校之父”贺拉斯·曼（Horace Mann）的教育思想和实践为19世纪美国公共教育运动指明了方向，初步奠定了公立学校制度的基础。但是，和欧洲国家不同，美国在二次世界大战后，并没有完全按照战时罗斯福“新政”所设计的国家垄断资本主义的方向走，艾森豪威尔在1952年执政后，重新确立了保守主义思想的主导地位，直到1957年苏联卫星上天，美国才在反思自己的社会政策中，在日益高涨的民权运动压力下，走向系统的社会福利体系建立过程，并在肯尼迪时期达到高峰⑤。因此，美国基础教育体系发展的友好社会环境，来自于“冷战竞争”形成的高度社会共识。
判断基础教育发展的社会环境是否“友好”，从数量指标看，是这个时期政府为公共教育花了多少钱。发达国家的法治程度比较高，政府活动与财政预算严格捆绑在一起，政府提出了基础教育的发展目标，财政预算就需要安排相应的资金，因此，财政支出是公共政策优先顺序的典型指标。在上世纪60～70年代，发达国家基础教育支出占公共财政预算的比例在10年内都增加了近一倍。1955～1965年间，法国教育支出占公共预算的比例由9.6%上升到16.9%，一年的教育基建支出就占GNP的1个百分点；在荷兰，1950年教育支出占GNP的比例还只有2.9%，到1965年，该数字就上升为5.7%⑥。从定性角度看，当时社会对福利制度的推崇，特别是北欧国家福利制度实施的经验，使得当时的民众普遍相信有效的国家干预能够建设一个人人平等的美好社会。公共基础教育就是其中重要的干预手段。政府通过举办免费的公共基础教育，让普通民众接受更多的教育，获得更多的机会，实现平民向上流动，建立一个庞大的中产阶级，从而干预社会流动和社会结构。因此，投资教育就是投资未来美好的社会，具有很高的社会共识程度。可以说，从第二次世界大战后到上世纪60年代，教育发展的社会环境是非常友好的。借助这个友好的社会环境，许多发达国家的左派政党获得了较长时期的执政权，虽然步骤并不完全一致，但多数发达国家的社会福利制度是那个时期完善起来的，而基础教育作为其中的重要内容，也是在这一时期建立了免费、普及、就近、世俗的体系化制度。
2.“不友好”情绪源自教育机会的收益递减
上世纪60年代起，公共基础教育发展的友好社会环境开始转变。在经历了战后20年的持续经济增长后，发达国家经济增长的速度开始减缓，而“石油危机”又给发达国家的经济“雪上加霜”，大大提高了发达国家经济增长的成本。原材料成本、福利成本对经济利润的挤压，逼迫发达国家的经济开始了艰难的转型。于是，一些持自由主义思想的学者，开始批判包括基础教育在内的福利“分配”制度，其中的代表人物便是美国著名自由主义经济学家米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）。他在1962年发表的《资本主义与自由》一书中，认为基础教育的免费、就近、普及使人失去了选择的自由和显示偏好的机会，因此是低效率的。并以此论断为出发点，推崇学券制，重新赋予家庭以教育选择权。⑦时任国际教育规划研究所主任的菲利普·库姆斯（Philippe Coombs）则从“投入—产出”的角度全面总结了世界教育发展的过程，发表了影响深远的著作《世界教育危机——系统的分析》，提出了基础教育发展转型的命题。
到了上世纪80年代，新自由主义逐步成为国际政治、经济领域的主流价值体系，对教育的影响表现在，教育机会扩张促进社会流动和平等的效果越来越差，年轻人在接受教育后，仍然不能找到工作，无法像上一代人那样借助教育获得机会，实现个人梦想。于是，受过教育的年轻人失业成为上世纪70～80年代的严重社会问题，年轻人的虚无和“颓废”成为那个时期重要的社会文化现象，“过度教育”（over education）也因此成为那时教育经济学研究的关键词。这时，菲利普·库姆斯（Philippe Coombs）发表了其影响更加深远的著作《世界教育危机——80年代的观点》，说明自1968年提出教育危机的概念以来，世界范围内教育的发展并没有走出危机的轨道，而是越来越严重，教育的功能应该重新加以审视⑧。囿于当时的视野，菲利普·库姆斯没有提出明确的解决方案，但他指出了转型的方向，即教育不应该成为年轻人“一劳永逸”的事业，不是下一级教育的“敲门砖”，而是培养终身学习和思考的能力。基础教育的转型，也因此需要从教学内容和评价方式入手，把培养学生的学习能力作为根本目标。
尽管“危机”的说法引起许多人的批判，认为菲利普·库姆斯和联合国教科文组织夸大其词，否认存在“危机”，认为只不过出现了一些需要克服的结构问题。但是，对基础教育的怀疑和批判却因为这些“结构问题”而成为当时社会的普遍情绪。于是，公众对基础教育体系的批判越来越强烈，越来越不客气。在美国，一系列教育报告，如《国家处于危险之中》、《明日之教师》等把社会对基础教育的不满情绪淋漓尽致地宣泄出来。基础教育发展的社会环境发生了根本的变化，由普遍的“友好”转向“不友好”。
“二战”后，扩张式的基础教育发展的经济和社会收益都得到充分的展现。其中，经济收益最为显著，大量受过良好教育的劳动者进入现代经济部门，为发达国家的经济增长提供了持久的人力资源；社会收益更加深远，教育给普通民众的子女提供了向上流动动力，明显改变了发达国家的社会结构，中产阶级成为社会的主要构成成分，资本与劳动的尖锐矛盾得以缓解，等等，基础教育的两种收益都在上世纪60年代达到极点。之后，经济和社会问题迫使基础教育走向发展方式的转型。
三、发达国家基础教育转型实践：
完成的转型和持续的挑战
从上世纪70年代开始，发达国家的基础教育普遍进入艰难的转型过程。转型涉及的内容很多，既有运行制度的改革，如学校招生和资助制度改革，也有教育内容和教学模式的改革。未加逻辑层次的划分，直接罗列发达国家的教育改革不利于我们形成对发达国家教育转型的整体走势的判断，因此，本文从转型的方向选择入手，分析相关的改革战略。
1.转型方向——重新发现儿童
在经济发展进入停滞通道后，社会无法为受过教育的年轻人提供充分的就业机会，教育的选拔功能、工具功能弱化了，公众越来越强烈地认识到，经济转型和社会变动，会让文凭失去价值，但是，能力却不会因此而打折扣，教育最重要的功能是培养学生的学习能力、思考能力。于是，超越上世纪60年代的过于雄心勃勃的、外延式的教育发展模式，按照儿童发展的需要重新梳理教育的结构、教育内容和教学组织方式，成为上世纪80年代教育转型的理念和方法论选择，转型朝着重新发现儿童的方向进展。
之所以称为“重新发现儿童”，是因为在19世纪80年代到20世纪20年代，欧美发达国家曾经发生过“儿童研究运动”，建立在实证主义、实验心理学和其他相关自然科学发展的基础上，对儿童的身心健康、智力、情感等进行系列研究，改变过去将儿童看作“小大人”的传统，按照儿童成长的规律进行教育⑨，其代表人物有蒙台梭利、赫尔巴特和杜威。“发现儿童运动”是对传统教育方式的革命，但也遭到了要素主义、科学主义等流派的反对，特别在“一战”前后现代国家制度建立时期，在教育的“国家主义”取向⑩的影响下，发现儿童运动在上世纪30年代逐渐式微。到了上世纪80年代，新自由主义为代表的“新右派”占据社会主流，推行减少政府干预，倡导竞争效率。新右派主导的教育改革要求超越扩大教育机会的阶段，致力于按照儿童的发展特点，全面提高教育质量，缩小学业差距。于是，公共教育在经历20年的快速增长后，外延式的发展在内外部的压力下逐渐趋于终结，重新回到对儿童自身的研究和发现轨道上。
2.转型的重点——教育内容和教学方式的变革
对儿童学习能力的重视总是和对儿童研究的重视联系在一起的。皮亚杰的发生认识论和建构主义课程论成为影响上世纪80年代后教育教学改革的重要理论基础，其基本原则就是儿童的认知过程是儿童个人的参与其中，认知、成长的过程不仅由合适的教学内容决定的，还要包括他个人的心理状态和认识结构11，因此，教育过程的产出，不仅是认知成绩，还包括成就动机、学习策略和自我调控的能力。
发生认识论和相应的建构主义课程观对欧美和日本等国家的基础教育改革带来的影响是深远的。在此之前，制订大纲作为学科学习的基础，都是由专业的、专门的委员会负责的，都是以知识的形式将成果纳入教学过程。上世纪80年代后，知识体系仅仅成为保证教学内容合理性的一个因素，选择和组织教学内容已经形成新的哲学。12其现实表现就是学校课程设置拒绝了过多的社会功能，将教学内容重新聚集到核心课程中，推出了国家课程或国家评价标准。
在发达国家，大多数学者都同意上世纪80年代的教学内容改革有深厚的新自由主义基础，13如果将这种价值基础和那时的社会经济背景结合起来，能够更加清晰地描绘出发达国家基础教育转型重点背后的推动力。
3.还在探索的转型——公共教育基本制度和教师聘用制度
当然，发达国家的基础教育体系的转型至今并未结束，和30年前相比，教育内容和教学组织形式发生了明显变化，但是，基础教育体系适应个人和社会需要的微观动机并没有发生根本的变化。也就是说，尽管基础教育体系在外界不友好的社会环境下有明显的改变，但是，教师的工作表现和学校的变革能力仍然受到公众严厉的批评，有些学者将这种格局描述为拯救公立学校体系的修补活动14，市场力量是拯救公共基础教育体系的神来之笔吗？轰轰烈烈的教育市场化改造近20年后，连当初最激进的市场派都有回头的迹象，认为弗里德曼的经济原则改变不了教育领域市场失败，必须由政府干预的事实15。最重要的，教师工会虽然力量式微，但在学校对教师要求越来越多，社会对教师越来越不满的情况下，教师工资增速落后于经济增长水平，教师职业对高学术水平毕业生的吸引力越来越小，教师人事制度的基础性原则也处于混乱之中16。在提高学生整体学习能力，缩减学业成绩差距的社会压力下，学校体系本身缺乏足够的改革动力，教师也游离于公共部门雇员和专业人员人事管理的制度逻辑之间，制约了基础教育体系应对挑战的能力。
将发达国家的转型过程与中国基础教育的改革努力一一对应地移植是愚蠢的，但是，将这些转型放到发达国家上世纪70～80年代经历的经济转型、教育改革、社会价值变化的背景中去认识，发现经济和社会变化对教育转型的影响机制，对于认识我们在哪里，要到哪里去，将会面对哪些更加严峻的挑战，无疑具有可贵的启示。
注释
①高全喜：《西方“早期现代”的思想史背景及其中国问题》，《读书》，2010年第4期，第25-35页
②张斌贤，王晨：《外国教育史》，教育科学出版社2009年版，第295页
③朱旭东：《欧美国民教育理论探源——教育制度意识形态论》，北京师范大学出版社1997年版，前言
④钱乘旦，许洁明：《英国通史》，上海社会科学院出版社2002年版，第342页
⑤刘绪贻，杨生茂主编：《战后美国史（1945-1986）》，人民出版社1989年版，第198-214页
⑥Philippe Coombs， the World Education Crisis： a Systems Analysis，Oxford University Press，1970：53-54.
⑦米尔顿·弗里德曼：《资本主义与自由》，张瑞玉译，商务印书馆1988年版，第99-106页
⑧菲利普·库姆斯（Philippe Coombs）：《世界教育危机——80年代的观点》，李环，赵宝恒译，人民教育出版社1988年版，前言
⑨张斌贤，王晨：《外国教育史》，教育科学出版社2009年版，第369页
⑩石中英：《20世纪教育中的国家主义：回顾与讨论》，《教育学报》，2011年第6期，第3-12页
11赵祥麟主编：《外国现代教育史》，华东师范大学出版社1987年版，第436-438页
12S. 拉塞克. G.维迪努：《从现在到2000年教育内容发展的全球展望》，教育科学出版社1992年版，第127页
13Carol Mutch. Contesting Forces： The Political and economic Context of Curriculum Development in New Zealand，Asia Pacific Education Review， 2001， Vol. 2， No. 1， 74-84
14David Tyack and Larry Cuban.Tinkering Toward Utopia：A Century of Public School Reform， Cambridge， MA： Harvard University Press， 1995，pp1-5
15Viteritti， Joseph P. School Choice and Market Failure： How Politics Trumps Economics in Education and Elsewhere， Journal of School Choice， vol.4，2010（2）：203-221
16曲恒昌，曾晓东：《OECD国家中小学教师工资制度的逻辑基础》，《比较教育研究》，2011年第2期，第 22-26页
作者单位分别系教育部基础教育二司，北京师范大学教育学部
（责任编辑 甘 璐）
