摘要：政府评估一直是我国高等职业教育质量保障的主要形式和途径，为我国高等职业教育的改革和发展做出了极大的贡献，经历了开端、兴起和规范化等几个阶段。但随着我国经济社会的转型和发展，政府评估这种单一的质量保障模式已暴露出自身的不足。
关键词：高等职业教育；质量保障；评估
我国高等职业教育经过数年的发展，占据了我国高等教育的半壁江山，为我国社会经济的发展做出了重大贡献。但它在发展中也存在一些问题和困惑，其中，最突出的就是办学水平评估问题，即质量保障问题。
高等职业教育办学
水平评估制度的沿革
（一）高等教育评估的开端
高等教育质量保障在我国始于20世纪80年代中期，并以政府评估为主要形式。
1985年5月27日颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中要求：“教育管理部门还要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校的办学水平进行评估，对成绩卓著的学校给予荣誉和物质上的重点支持，办得不好的学校要整顿以至停办。”这是中国官方首次正式提及高等学校办学水平评估问题，可以看作是我国正式开展高等教育评估活动的开端。1985年11月，原教育部部署高等工程教育评估试点工作，从1987年6月开始至1989年底，全国80多所高等工业学校在综合办学水平、专业、课程三个层面上进行了评估试点，为我国的高等工程教育评估取得了宝贵的实践经验。在开展高等教育评估理论研究和高等教育评估试点实践的基础上，1990年10月，原国家教委发布了《普通高等学校教育评估暂行规定》。《暂行规定》的发布标志着我国的高等教育评估开始走上制度化的轨道。
（二）高等职业教育评估的兴起
高职评估是在普通本科院校评估的基础上逐渐发展起来的。在20世纪80年代，高等工程专科学校、职业大学、成人高校全国性的教育评价工作尚未开展，但学校自身及教育主管部门的教育评价活动已经开始。机械电子工业部教育司从1985年到1989年，每年组织一次对所属高等工程专科学校进行检查，主要对学校的基础工作及教育质量进行评价。江苏省原教委从1985年起，对高等工程专科毕业生进行跟踪调查，以提高学校的教育质量。各高等工程专科学校为了提升学校的办学层次，充实教学内涵，提高教育质量，也开展了频繁的校内教育质量的评价工作，制定了一系列教育质量评价文件及管理文件，有效地保证了高等工程专科学校的教育质量。
1990年11月，原国家教委在广州召开全国高等专科学校教育工作会议，下发了《关于加强普通高等专科教育的意见》的文件。文件明确指出：有关教育主管部门和学校要逐步开展普通高等专科教育的评估工作。自此，高等工程专科学校的教育评估工作被提上正式议程。高等工程专科教育的评估工作显示了教育评价与教育改革同步进行的特征。当时，主要是针对高等工程专科教育培养“实践应用能力见长”的高等应用型人才的改革目标开展的一次专项评价工作。1992年，原国家教委下发《关于遴选部分普通工程专科学校进行专业教学改革试点的通知》，高等工程专科学校开始了“小范围、大幅度”的专业教改试点工作，专业教学改革的评价工作也同时进行。自1993年起，逐步对各院校申报的教改专业进行遴选评价，先后确定了4批216个试点专业。1998年起对第一批试点专业进行评估验收，并且于1999年公布了全国示范性专业和特色专业。
在此期间，职业大学、成人高校的评价工作也在开展。1995年底，原国家教委下发了《关于推动职业大学改革与建设的几点意见》的文件。文件指出：“国家教委将组织制定有关高等职业教育的质量要求和评估体系，对现有职业大学的办学条件和办学水平进行评估。省级教育行政部门主要负责对学校办学水平的评估、教育教学指导及质量的检查等工作。”成人高等教育也于1995年开展了夜大、函授教育的办学水平评估工作。原国家教委对教育质量的评估坚持“公平、公正、客观、如实”的原则，执行评估指标体系“不提高、不降低、不走样”，使得评估工作得到各类学校的广泛支持。这个时期教育质量评价实际是以政府评价为主，目的是促进各校提高教育质量，加强高技术应用型人才的培养力度。评估的基本程序是：政府组织、学校自评后申报、专家实地考察、政府公布评价结果。
（三）高等职业教育评估的规范化
1998年底，随着国家机构调整和机构改革，国家教育部提出“三教”统筹，将高等专科教育、高等职业技术教育和成人高等教育合称为“高职高专教育”。1999年底，国家教育部召开了第一次全国高职高专教学工作会议，发表了《关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》，高职高专教育评价进入了新的时期。其具体表现为：（1）评价机构为全国高职高专教育人才培养工作委员会下设的“教学评价组”，负责教学评价工作；（2）开展理论研究，将高职高专教育教学质量监督和教学评价体系的研究项目列入教育部《新世纪高职高专教育人才培养模式和教学内容体系改革与建设项目计划》；（3）开展教学评价实践。为探索人才培养模式，教育部高教司发文开展高职高专专业教学改革试点工作，计划在3～5年后，通过逐个验收评价，创建300个全国示范性专业。
2003年2月，教育部发出《关于开展高职高专院校人才培养工作水平评估试点工作的通知》，并公布《高职高专院校人才培养工作水平评估方案（试行）》，要求各省、自治区、直辖市推荐2所参加当年评估试点的备选学校。同年5月，郑州铁路职业技术学院、深圳职业技术学院、南通纺织职业技术学院率先接受评估。2003年底，完成了对首批26所独立设置的高职院校、高等专科学校和成人高等学校的评估工作。至此，我国高等职业教育评价工作业已全面展开，评估成为对高职高专进行宏观管理的重要手段。
教育部提出了“以评促建、以评促改、以评促管、评建结合、重在建设”的20字方针，通过这次评估试点工作，期望能逐步建立起国家及地方高职高专教育评估制度、质量保障机制和社会对人才培养质量的认可制度，改善并加强教育行政部门对高职高专院校的宏观管理。更重要的是，通过评估使被评估的学校获益，特别是使学生获益，切实提高我国高职高专教育的国际竞争力。
评估程序是：（1）学校自评，并向教育部和所在省教育行政部门提交自评报告及相关资料；（2）教育部组织专家组成员对学校上报的文件材料进行审核；（3）教育部组织专家组到学校进行现场评估，评估工作结束，专家组要与被评院校主管部门交换意见；（4）专家组向评估委员会提交结论建议和工作报告；（5）评估委员会审议专家组评估结果，向教育部提出结论建议，由教育部审定后向社会公布；（6）学校根据教育部公布的评估结论和专家组评估意见制定并实施整改方案。
《高职高专院校人才培养工作水平评估方案（试行）》适用于独立设置的高等职业院校、高等专科学校和成人高等学校。评估结论分为优秀、良好、合格、不合格四种。凡举办高职教育以来，尚未有三届毕业生的高职高专院校，必须先按该方案的合格标准接受人才培养工作合格评估。但评估结论可视评估的实际结果而定。凡通过合格评估二年后的学校，或举办高职高专教育满十年的独立设置的高职高专院校，以及曾获得原国家教委授予“全国成人高等教育评估优秀学校”称号的成人学校，视为已通过合格评估，可申请该方案中优、良标准的评估。《方案》借鉴和吸收了我国普通本科院校长期开展教学评估工作所积累的经验，共设7个一级指标（包括1个特色或创新项目），15个二级指标（其中有8个为重要指标），36个主要观测点。
从我国高职评价的发展沿革可知，政府评估是我国高职评价的主要形式，政府是我国高职质量保障的主导者。
高等职业教育办学水平评估制度的反思
不可否认，政府评估对我国高职教育的质量保障起到了积极的作用，主要表现在：（1）对高职教育的发展方向具有导向作用，规范了高职院校的办学行为；（2）加强和改进了教育行政部门对高职教育的宏观管理；（2）促进了高职院校的自身建设；（4）推进了高职教育产学结合。但它也存在许多不容忽视的问题。
（一）评价主体不周延
我国现行的高职评价模式是政府主导型。政府及其教育管理部门是评估的主体；学校是被评估和监督的对象；教育界、知识界和用人部门是政府评估时的依靠力量，处于从属地位；学术机构和社会团体参加教育评估，只是一种补充。
评价主体单一就会导致质量保障主体单一。用人单位和其他社会力量的评价权没有得到应有的尊重和保障，实际上就严重削弱了它们在高职质量保障中应有的主体作用。
高等职业教育以服务为宗旨，以就业为导向，以培养千百万高技术应用型人才为根本任务，其质量应体现在满足国家、社会、个人等多方面需求上。因此，在质量保障上应吸收这些服务对象的参与，构筑多元主体的质量保障体系。政府和社会各界应根据自身的优势有所侧重和分工，从不同方面不同角度实现对高职教育质量的全程保障。只有形成政府、社会、学校齐抓共管的基本模式，才能切实保障高职的教育质量，促进高职质量的提高。该框架及其各方的基本作用如图所示。
（二）评价制度不健全
第一，没有根据高职院校的不同类型建立多样的评价标准。
当前，我国高职评价指标体系的一个突出的特点是标准统一。标准统一的评价制度不会考虑每所高职院校的个性和实际情况，而只抓住其共性。这样做的主要目的是把教育评价制度作为评定等级、区分优劣的手段，但结果却违背了教育评价的初衷，走上了一条为评价而评价的歧途，其质量保障的作用不但没有充分发挥出来，反而影响了高职院校的特色发展。
因此，必须按照高职院校的类别和个性重建指标体系。分别制定信息类评价标准、机电类评价标准、化工类评价标准、航海类评价标准、外贸类评价标准、农业类评价标准、建筑类评价标准、卫生类评价标准等等。还要按照高职院校所在地区的社会经济发展状况确立不同的质量标准。这样的评价制度才能真正促进我国高职的发展，保障高职教育的质量。
第二，评价中的利益冲突没有得到应有的重视。
评价机构之间关于细分市场的冲突，政府与评价机构之间关于评价权力的冲突，高校与政府、评价机构之间关于评价主导权的冲突等存在于评价全过程。制度博弈参与人的效用目标不同，拥有的行动能力也不同。评价制度的形成依赖于各方的博弈能力和掌握的资源。
随着市场经济体制的建立和不断完善，高等教育系统中的政府、培养单位和学生三者的利益关系发生了巨大的变化，从而也带来了高等教育评价主体多元化的格局。但在高职评价实践中，对利益主体多元化的观照不够，更谈不上从利益主体多元化的角度来重新进行制度安排和设计，因此，导致在评价实践中或隐或现地存在着大量利益冲突，从而直接影响到评价的公正性和客观性。
第三，评价中的高职院校主体性受到压抑。
主要表现在：第一，高职院校在评价过程中的主体地位没有得到保证。国家及其教育管理部门是评估的主体，学校仅仅是被评估和监督的对象；第二，其主体作用没有得到体现。高职院校参与最多的是协助和配合上级评估工作，其主体能动性没有得到充分发挥，评估的自律职能也未能发挥效用；第三，其主体要求没有得到足够重视。
评价是双方互动、交流、对话的过程，最终的目的是引导和推动组织机构及其组织成员提高组织学习能力，改进组织的运行状况。因此，它与如何执行任务、如何运作、效果怎样、哪些方面需要改进、如何提高、采取哪些措施等操作性方面的联系相当密切。但是，在实践中，相当一部分评价项目因对监督与管理功能的过分强调而游离于这一任务之外。评价演变为政府及其教育行政部门对高职院校办学水平和教学质量进行检查、督导的具体行政行为。
第一，“高职高专”概念不科学。
高职，这一概念自引入之日起，就作为高等教育人才培养的一种类型而为我国高教界普遍接受，并约定俗成；高专，则是综合类与工科类高等专科学校的简称，是人才培养的一种层次。
我国高等专科教育早在高职教育出现之前就已大量存在。尽管当时的高专亦承载着部分今天职业教育的职能，但本质上并不是职业技术教育，主要还是按学科层次进行安排与划分，隶属于普通高等教育序列，与中专、本科一道，构成了我国当时中、高等教育的不同系列与不同层次。专科与本科无论在办学指导思想上，还是在人才培养模式上；无论在专业设置上，还是在课程设置上；无论是在师资队伍建设上，还是在教育过程中，都一脉相承，仅体现为层次上、要求上的差别。
专科作为高等教育的一个办学层次是固态的，具有持久稳定性。而高职作为一种类型，在办学层次上具有多样性，是动态的。不能因为我国高职教育目前多数还处于专科层次，就简单地与高专并题。这样做至少在逻辑上是不严谨的。
第二，评估方案没有充分诠释“以就业为导向”的高职理念。
笔者认为，在整个评估指标体系中最应落实“以就业为导向”的理念，不仅要看毕业生专业对口就业率高低，还要看整个培养过程是否体现“以就业为导向”。如以就业为导向定位人才培养目标、调整专业设置、制定教学计划、改革教学模式、建设师资队伍、改革教学内容与方法、引导校园文化以及加强职业指导与就业服务等等。因此，评估时应测评专业设置是否符合高职特色，教学计划是否符合就业需要，学生实习与预就业是否有机结合，课程教学是否重视“就业与创业”内容，师资队伍是否有指导学生就业与创业的能力，创业意识是否在校园文化中占有一定地位，学校是否重视企事业单位对毕业生的反馈信息等。但所有这些都没有在评估方案中得到充分体现。
第三，评估方案没有充分体现社会的质量要求。
评估工作关注的基本要点是三个“符合度”，即学校培养目标与社会需要的符合程度；学校实际工作状态与学校培养目标的符合程度；学校人才培养结果与学校培养目标的符合程度。其核心是学校培养目标是否符合社会需要以及符合的程度如何，这是由高职的本质属性所决定。但在评估方案中并没有得到充分的体现。从理论上讲，政府制定的评估方案只能保证高职质量的底线，即最低质量标准，不可能反映丰富多彩的社会质量需求。
结论
由此看出，尽管我国政府一直在扮演高职质量保障的主导者角色，但保障的效果并不令人满意。因为，随着我国经济社会的转型、市场经济逐步成熟，政府的质量需求不能代表社会的质量需求，政府的质量标准也不能代表社会的质量标准。而高职教育又是直接为社会服务、为企业生产第一线培养人才的，这样就导致政府的工作经常是费力不讨好。
因此，笔者认为，要解决我国高职质量保障的深层次问题，切实改善高职的质量状况，就必须重构高职评价体系，大力推进社会评价制度建设，让社会作为主要力量来评判和保障高职质量。
参考文献：
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作者简介：
姚爱国（1972—），男，湖南泸溪人，硕士，合作民族师范高等专科学校讲师，研究方向为民族职业教育。
