乔德福， 米多
(华北水利水电大学 法学院，河南 郑州 450046)
习近平总书记在中国共产党第十九届中央纪委六次全会上指出：“坚持以零容忍态度惩治腐败，坚持纠正一切损害群众利益的腐败和不正之风，坚持抓住‘关键少数’以上率下，坚持完善党和国家监督制度，形成全面覆盖、常态长效的监督合力。”[1]党的十九届中央委员会坚决把加强党风廉政建设和反腐败斗争进行到底。公职人员财产申报公开制度是预防公职人员腐败犯罪的重要措施，能够让公职人员本人及家庭财产进行申报公开，接受社会公众的监督，对公职人员个人行为起到约束限制作用，对一体推进不敢腐不能腐不想腐机制，进一步巩固和发展反腐败斗争压倒性胜利具有十分重要意义。
(一)公职人员财产申报公开制度初步探索时期
从20世纪80年代起，我国就开始探索公职人员财产申报制度实现路径[2]，当时财产申报人员仅局限于公职人员中的领导干部。早在1994年，全国人大常委会首次将财产申报在立法层面加以讨论，但由于各种条件不成熟，立法后续程序停滞不前。直到1995年4月20日，中共中央办公厅与国务院办公厅发布《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报规定》，首次以规范文件形式对财产申报主体、申报范围、申报时间、受理部门等内容进行了明确规定。但从实施结果来看，并没有发挥出预期效果。原因在于申报主体范围过窄，只包括领导干部本人收入，受理部门也仅负责备案而不进行核查。自此，我国公职人员财产申报制度仅是进入初步探索时期。
(二)公职人员财产申报公开制度发展完善时期
1997年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，要求副处级以上干部必须向组织人事部门汇报本人及配偶、子女的6类重大事项，包括婚姻、移民、就业、收入、房产、投资等事项。这次规定扩大了申报主体，也增加了新的申报项目。2001年，中央纪委与中央组织部联合发布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》，该规定再一次强调个人财产申报扩大到家庭范围，在任期内的省部级领导干部必须进行家庭财产申报。同时细化了申报项目范围，将有价证券、1万元以上的债权债务等内容列入其中，较之前的收入范围更为细致。
2009年，我国首个公职人员财产公开制度试点工作在新疆维吾尔自治区阿勒泰地区率先展开，试点地区最为亮眼的当属财产公开制度。该地区的公职人员对财产进行申报后，受理机关会将申报财产信息公布在指定网站上，面向社会公开，接受公众监督。此外，对申报主体范围规定也进一步扩大，试点地区将科级干部也纳入公职人员申报财产范围之中。从试点结果来看，虽然试点规定没能延续下来，也未对全国范围产生显著影响，但该地区试点工作预示着我国财产申报制度已经迈入了全新阶段，逐渐提高对财产公开制度重视程度。
(三)公职人员财产申报公开制度全面实施时期
2010年，中共中央办公厅、国务院办公厅共同印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。在申报主体、申报内容等方面均做了更加明确细致的规定。对领导干部的财产申报内容进一步扩大和细化，较之前的规定更为全面。2014年，中共中央组织部发布《领导干部个人有关事项报告抽查核实办法(试行)》，首次明确组织部门以随机抽查和重点核查两种方式开展申报内容核实工作。随机抽查每年进行一次，2014年抽查比例不到5%，2015年之后提高到10%；
重点核查对象是储备干部、拟提拔的干部和重要岗位转任人选，一直持续至今。2014年末，中央组织部颁布《关于做好2015年领导干部报告个人有关事项工作的通知》文件，首次部署“凡提必核”要求，具体指凡是拟提拔为副处级以上领导干部人员、后备干部人选、转任重要岗位人选、换届时将继续提名人选等，都须进行重点抽查核实。据2016年《中国组织人事报》资料显示，2015年全国共抽查近44万名处级以上干部，其中因不如实申报个人事项被取消提拔资格的达到3900余人，改任非领导职务、调岗、免职、降职等处分的124人，情节严重接受党纪处分的有160人[3]。由此可见，抽查核实工作的开展起到了良好的成效，一改过去只报不核无人监管的困局。
2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅又联合下发了修订后的《领导干部报告个人有关事项规定》和《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》，将共同生活的子女、股票分别进行详细列举纳入报告内容，进一步规范了申报材料细则。同时细化了核查问责方式、核查主管部门、核查机制等，进一步使核查标准规范化。我国公职人员财产申报制度正式进入全面实施阶段，社会层面认识度不断攀升，两项规定一直沿用至今。但财产申报制度仍暴露出一定问题，核查不够全面，漏报、瞒报、不如实申报现象突出，社会监管力度不够，处罚不够严厉等。
(一)法律位阶较低
现行的我国公职人员财产申报制度仍停留在党内法规层面，尚未形成由全国人大及其常委会制定的法律，产生不了法律意义上的权威性和强制力。作为党内纪律规定，严格来讲仅能约束党内干部，而无法覆盖其他身份的国家公职人员，恐成党内规定以外的漏网之鱼。而符合申报条件的领导干部，面对一个没有国家强制力保证实施的规定，加之腐败治理的片面与虚化，丝毫没有引起对该项制度的重视，缺乏一定的威慑力，造成这项制度现在处于一种“束之高阁”的状态。
(二)公开制度缺失
现行制度重申报轻公开，在制度层面尚未设立财产公开相关规定。2006年修订《领导干部个人有关事项规定》时增加了一项规定：“组织认为应当公开或本人要求公开的，将以适当方式予以公开”。然而，现实中未曾有过公开，仍是以不公开为原则适用。此外，部分试点地区探索实践中，对财产申报结果公开的范围和形式也给予了规定，因各种主客观因素影响，最终实践效果不理想，久而久之制度也就荒废了。“阳光是最好的防腐剂，公开是对权力最好的监督”。公开制度缺失，势必无法满足社会的有效监督，公职人员财产申报后向社会公众公开并接受监督才是该项制度的精髓所在[4]。
(三)申报主体有限
当前《领导干部报告个人有关事项规定》，申报主体是通过列举方式进行限定的，基本是指县处级以上领导干部需要申报，而基层公职人员则没有纳入其中。依照《中华人民共和国监察法》第三条规定：监察机关的监察对象是所有行使公权力的公职人员。与之相比，财产申报规定主体范围过窄。基层公职人员是我国公职队伍的中坚力量，与群众接触最多，起到连接上下级的作用。“老虎苍蝇一起打”，是新时期反腐败斗争的必然抉择，也是群众耳熟能详的一句话。党的十八大以后，中央反腐力度不断加大，截至2021年5月，共查处省部级以上领导干部392人。虽然“老虎”没少打，但群众身边的“苍蝇”却仍在嗡嗡作响。除此之外，我国虽然规定了领导干部的配偶、子女也需要进行申报，但现实中经常出现通过其他近亲属，对非法财物进行转移和隐匿。例如：浙江省委原常委、杭州市委原书记周江勇利用职务之便，从2013年到2017年期间，先后在多个建设项目中，按照其弟弟周健勇传达的请托，为一家建筑公司的老板史时红提供帮助，周健勇则先后八次以“借款”为名收受史时红所送的钱财，受贿总金额达9000多万元。可见，申报主体的范围仍存在明显的缺陷，申报主体范围需要进一步扩大。
(四)申报内容不全
财产申报列举内容不全面，覆盖范围小。目前要求申报财产范围仅局限在本人、配偶及共同生活子女的不动产、工资福利收入、金融投资等情况，未涵盖财产的全部内容，比如未要求申报现金存款、电子虚拟货币、交通工具、遗产继承、高档穿戴首饰、珍藏艺术品、接受赠与等财产状况，这些财产价值任何一项都可能价值不菲。财产申报内容列举不全，致使腐败分子有机可乘。伴随社会经济的迅速发展，各种新型的财产类别不断涌现，现行规定中的申报列举内容将无法满足财产申报需要。
(五)专业核查不精
一是专业化核查人员缺失。制度规定要求审查机构由组织人事部门负责，其组成人员由各机关单位临时抽调，在职能行使上也仅是对财产申报材料被动接收并存档管理，缺乏稳定性和专业性。二是核查任务繁重。被抽调的核查人员除了要做好本职工作外，还要肩负起核查申报财产信息的任务，核查内容涉及部门较多，项目类型复杂多样，包括但不限于动产、不动产、证券、税收等管理部门，甚至还会涉及腾讯、京东等众多私营企业，需要协助提供相关数据资料等情形。三是专业化核查手段单一。面对如此庞大的公职人员队伍，规定核查方式仅以随机抽查和重点核查两种是远远不够的。在核查比例过低、核查盲点过多、漏报瞒报不报的背景下，无法做到精准核查和核实全覆盖，必然导致申报材料真实性和全面性大打折扣。
(六)不实申报较多
从中央纪委监委网站上公布的2020年至2021年中管干部级别受党纪政务处分的共有43人，其中违反“不按规定报告个人有关事项”即未如实申报个人财产信息的有24人，占比高达56%。在公布的典型案例中，原中国国电集团公司党组成员、副总经理谢长军，违反党内纪律规定数项，其中就包含有“不按规定报告个人有关事项”。虽然其被予以开除党籍处分，但并非仅因为“不按规定报告个人有关事项”被予以处罚，而是违反多项党内纪律规定，累计后给予的处罚。又如，江西省政协原党组成员、副主席肖毅严重违纪违法被开除党籍和公职，同样也不是仅因未如实申报个人事项而受处罚。从中可见，现行的公职人员财产申报制度未起到震慑、约束、预防腐败行为的作用，不如实申报财产状况也早已司空见惯。从制度的顶层设计，到制度实施的监督力度，再到申报主体的认真对待程度，均未得到足够重视，归根到底仍是未形成强有力的法律保障。
(七)惩罚措施过轻
《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》中明确规定对于拒报、不报、虚报等违规申报财产信息的，首先是予以督促补报补正，其次是给予批评教育、调岗降职，严重的才给予党纪处分。上述规定对违反申报的惩罚只处在一种党内纪律上的内部处分，是一种体现在道德层面上的规制，而不是一种真正法律层面上的责任。我国在制定财产申报规定时虽设置了调岗降职的处罚，但在实施过程中，严格依法惩处明显不足，对公职人员无法起到威慑作用，致使我国的财产申报制度一度沦为“空纸”，流于形式。
(一)财产申报立法化
一是加快国家立法化进程。从世界范围看，至少有120个国家或地区制定和实施了公职人员财产申报制度，其中大部分国家或地区都已将制度上升到最高级别立法。比如：美国1978年将财产申报制度立法，命名为《政府道德法》；
新加坡1970年将财产申报制度立法，命名为《财产申报法》；
我国澳门地区于1998年颁布财产申报制度《收益及财产利益的声明与公众监察》，后于2003年对内容进行修改并重新命名为《财产申报法》。由此可见，财产申报立法是制度建设的终极形态，是制度发展的必然趋势。因此，我国公职人员财产申报制度最理想状态是由全国人民代表大会进行立法，提升公职人员财产申报制度法律地位，将党的意志上升到国家意志，由党内纪律规定提升为国家法规。
二是整合现有制度规定。将党内规定《领导干部报告个人有关事项规定》和《领导干部个人有关事项报告抽查核实办法》，以及其它零散于各法规中的相关规定进行归纳整合，制定一部全国统一的《公职人员财产申报公开法》，在法律顶层设计层面明确申报人员的义务，规范财产申报细则。以法律的强制性保障该制度的有效实施，进而使财产申报公开制度更加权威，更具威慑力。
(二) 申报主体扩大化
一是降低申报主体职级起点。《中华人民共和国监察法》第15条规定的监察对象包括公务员及参公人员，被授权、受委托组织从事公务的人员，国有企业管理人员，公办事业单位管理人员，基层群众性自治组织管理人员和其他依法履行公职人员。而现行的《领导干部报告个人有关事项》规定的申报主体以县处级以上领导干部为主。近年来“小官巨腐”“腐败年轻化”“基层干部腐败”现象频发，因此应结合《中华人民共和国监察法》规定的监察对象，适当扩大申报主体。第一，将政府机关、国有企事业单位中的科级干部全部纳入申报主体范围之内；
第二，初次就任的公职人员须主动上报个人财产状况；
第三，拥有特殊权力的农村基层村委会主任、村党支部书记也须纳入申报主体。
二是扩大申报主体近亲属范围。现行的规定虽已将申报人员的配偶、子女列入申报主体范围，但近年来腐败手段呈现智能化、隐蔽化、多变化等特点，腐败分子经常通过其他近亲属进行转移、隐匿不法所得。因此，须适当扩大近亲属外延，结合《中华人民共和国民法典》第1045条所规定的8种近亲属范围，即扩大到父母、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。将“紧密”的亲属层纳入申报主体，必将击破看似“密不透风”的家族网络。
(三) 财产内容全面化
全面申报原则是世界各国公职人员财产申报制度普遍遵循的原则。全面涵盖可能存在的财产类别，细化财产项目，从而保证监督的有效性[5]。基于预防腐败考量，结合我国实际情况，借鉴域外财产申报内容设计，申报项目全覆盖，申报内容精细化，主要内容有以下八个方面。
一是存款情况。包括现金、国内外银行储蓄、互联网金融储蓄等，同时申报数额、储存方式、金融机构、资金流动等。
二是非职务性收入。包括知识产权、遗产继承、有价证券、接受赠与等，凡是价值1万元以上都须进行申报，同时申报来源途径、性质类型、获取时间、变动情况、持有数量等，并提供有效证明。
三是不动产。须提供不动产持有证明、所有权人、取得方式、交易价格、交易时间、持有数量、所处位置、占地面积、产权年限等。
四是交通工具。汽车、船舶以及价值1万元以上的自行车、摩托车、机械设备，同时申报品牌、购买年限、来源途径、交易价格、持有数量等。
五是收藏品。市场价值在1万元以上的名家字画、古董文物、现代艺术品等，须上报物品背景、取得途径、交易价格及市场价值等。
六是高档物品。单类数量总价格达到1万元以上的高档首饰、酒水、服饰、家具、宠物、保健品、电子设备等，须提供收据或发票、品牌、价格、持有人、持有数量等。
七是网络虚拟货币。类如：比特币、以太币、莱特币、QQ币、游戏点券、市场价值1万元以上的游戏账号、QQ号等，须申报持有数量、市场价值、交易价格、存在平台等。
八是债权债务。须申报持有债权债务的类型、方式、性质、时限、用途等，并提供相应证明。
(四)核查人员专业化
一是构建专门核查机构。“术业有专攻”，我国纪委监委是负责公职人员职务犯罪和反腐败工作的专门机关，不隶属任何部门，具有法定的调查监督权力[6]。建议取消由组织、人事部门管辖，临时抽调各机关工作人员开展核查申报工作的做法，采用异体核查方式。在纪委监察机关内部组建一个由纪委监委领导，不受其他政体干扰的专门负责财产申报核查科室，对申报材料进行受理和核查。
二是加强专业核查队伍建设。形成以纪委监委为主，其他相关联的单位如银行、证券、税务、审计等部门为辅的一体化工作队伍。开展相应专业技能培训，提高核查水平能力。在专业核查背景下，可以取消随机抽查和重点核查方式，改为全面申报核查，做到细致入微，防止有漏网之鱼。通过以上措施，减轻兼任核查工作压力，提升工作效率，做到财产核查工作专业化。
(五) 违申惩罚严厉化
一是建立不实申报黑名单制度。为充分警示、威慑不如实申报人员，预防失信的不良之风蔓延，形成诚信申报的良好公职人员风貌，亟待出台不实申报黑名单制度。将不如实申报行为纳入个人信用档案，同时列入失信公职人员名单，在日后作为其提拔、晋升、转岗使用的重要评判标准，以达到“让诚信申报者一路畅通，让失信申报者寸步难行”的目标。
二是注重与现有《刑法》规定的衔接。目前我国《刑法》对公职人员职务犯罪行为规定了贪污罪、受贿罪、渎职罪、巨额财产来源不明罪等罪名，但尚未有公职人员财产申报相关规定。因此，可以在《刑法》中增设专门罪名，如设立“不如实申报财产信息罪”，针对多次或严重违反申报制度的行为予以定罪量刑。同时，增加新罪名能够实现与贪污罪、受贿罪、巨额财产来源不明罪的区分，从而明确申报义务人违反申报制度的责任。
三是区分形态，分类处罚。现行的财产申报制度对于违规申报的公职人员惩处规定较轻，现实中多以批评教育、督促补正补交材料为主，惩处规定软绵无力，违申者对处罚后果不痛不痒，缺乏足够威慑力，致使不如实申报行为时常出现。因此，要明确违规申报行为类型，分类进行处罚。一类是抗拒申报行为。此类违申者蔑视财产申报制度，公然对抗制度实施主观恶性较为严重，应从重进行处罚。建议取消批评教育轻惩环节，改为以党纪记过处分为始点，同时强调取消晋升、免职、扣除绩效奖金等处罚规定。二类是虚假申报行为。虚假申报包括漏报、瞒报、代报等情形，同时应界定是否为“初犯”“惯犯”。初犯的虚假申报行为，有漏网之鱼逃避处罚之心态，主观恶性相对较小，可以通报批评、责令及时补正、取消职务晋升等轻惩规定；
如果其拒不改正，或数次进行虚假申报，行为性质恶劣，则应以参考抗拒申报行为处罚规定严肃惩处。
(六) 申报结果公开化
公开、透明一直都是我国推进法治社会、法治政府的必然要求和基本要义。财产申报公开制度是从源头上有效防控腐败风险的“阳光法案”[7]。因此，公职人员财产申报结果应予以公开，通过渐进式的制度设计与实施思路，按照分阶段、分级别的公开方式，让原有的公职人员财产申报制度不再流于形式。
一是分阶段公开。第一阶段实行单位内部公示。将申报信息发布在单位内部网站或以文件形式进行传送，以供机关内部人员查阅监督；
第二阶段面向社会全面公开。待公开制度基本成熟后，由对内公示转变为对外公开。通过省部、市县各级纪委监委的官方网站、报纸等媒介，将各级别公职人员申报结果公布在相应的官方媒体上，及时给予社会公众提供有效途径进行查阅，从而合理满足社会公众的知情权和监督权。
二是分级别公开。建议按照职级高低、自上而下、循序渐进地进行公开。第一阶段省部级以上领导干部率先垂范。高级领导干部自身思想素质较高，能够积极认同廉政举措，发挥示范作用，易于推进财产公开制度实施；
第二阶段处级以上领导干部整躬率物。中层领导干部是组织中的重要管理人员，拥有强大的执行力，起着承上启下的作用，直接影响到财产公开的实施成效；
第三阶段科级干部以身作则。总结前两阶段领导干部先行经验，最后阶段将财产公开主体级别下沉到所有科级级别干部的公职人员。
