唐琦玉，刘少辉，彭春瑞
(1.中共湖南省委党校公共管理教研部，湖南 长沙 410006，2.云南大学民族政治研究院，云南 昆明 650091)
现代社会里，社会组织因其独特优势在公共治理体系中承担重要作用，并已日益成为我国国家治理体系的重要组成部分。新中国成立后，由于长期计划经济的影响，我国社会组织的发展依附于政府，作用十分有限。改革开放以后，我国进入一个社会转型的关键时期，简政放权的背景下社会组织也开始迅速发展起来，但发展迅速的社会组织也暴露出一些管理混乱、违法违规等问题，制约了社会的良性运行并受到广泛关注。党的十八大以来，随着改革开放深入推进和社会主义市场经济的发展完善，党和国家高度重视社会组织的发展，并对社会组织的发展予以了积极支持。截至2021年底，依法登记的社会组织达到88.4万个，其中社会团体37.5万个，民办非企业单位50.07万个，基金会8182个。[1]从业务范围上来看，我国社会组织主要涉及科教文卫、生态环境、扶贫济困等领域。
近年来，学术界日益关注当代中国社会组织在国家治理转型以及社会变迁中所扮演的角色。游祥斌、刘江（2013）[2]，王雁红（2018）[3]和苏曦凌（2020）[4]等学者以“国家-社会”关系为研究视角，梳理社会组织管理制度的历史沿革与演变，描述社会组织管理体制创立的背景，在历史脉络的流变中分析社会组织管理体制演变的特点及其原因。李健、成鸿庚、贾孟媛（2018）[5]，李友梅、梁波（2017）[6]，叶托（2019）[7]，马德坤（2020）[8]等学者则以社会组织政策为研究基石，透析我国特定时期的社会组织政策变革取向、变革特点及变迁范式，把握社会组织政策的变迁制度逻辑，总结变迁规律和经验，为新时期社会组织建设提供理论指导。刘春湘、陈安妮（2019）选取历史情境、权力结构、行动者、理念四个变量，基于多元动力来分析社会组织制度变迁的原因。[9]吴磊、俞祖成（2018）运用多重逻辑来解释社会组织政策变迁原因，发现其政策变迁的内在机理其实是国家、基层政府、社会组织在相互回应中遭遇困境并寻求突破的过程。[10]以上这些构成了社会组织管理制度变迁研究的基础。
虽然国内学者对社会组织管理制度的变迁研究能帮助我们更好地辨识社会组织管理制度的演进轨迹，但是对社会组织管理制度的变迁研究还存在着很多问题。第一，研究时间跨度不够长。更多的是集中于改革开放至今四十多年的经验总结与归纳，而对改革开放之前的社会组织管理体制研究较少。第二，研究方法单一，缺乏创新性。对新中国成立以来的社会组织管理制度研究大多采取文献、历史等描述性分析方法，对于社会组织管理制度为什么变化、怎样变化和变化模式等深层次的问题没有阐释清楚。第三，缺乏系统的理论视角。不能将社会组织管理制度背后的宏观制度背景、正式制度与非正式制度、行动者等要素融合到统一的框架中来，难以对改革的整体性和历史性进行把握。
针对以上这些问题，本文以时间为刻度，以制度本身为核心分析变量，将社会组织管理制度放在一个宏大的历史视域内，检视社会组织管理制度的创立和变革历程。希望借鉴历史制度主义的分析框架，对建国以来的社会组织管理制度变化进行梳理，总结社会组织管理制度在不同时期的演变特点，透过历史情境来分析其演变的逻辑与内在机理，从而为新时代社会组织的发展提供借鉴和指导。
历史制度主义是政治学研究中的重要流派，历史制度主义主张在历史脉络中重新发现制度。制度是历史制度主义的核心分析概念，霍尔关于制度的界定具有一定的代表性，他认为制度是在政治和经济各领域形塑个人之间关系的正式规则、顺从程序和标准化惯例。[11]在历史制度主义看来，制度既是自变量也是因变量，一方面历史上形成的国家和社会宏观制度结构塑造并制约个体和集团的利益和能力；
另一方面，作为“自变量”的个体和集团的选择和行为也会使制度发生变化。[12]
历史制度主义作为一种中观层次的分析框架，其分析范式主要体现在它的结构观和历史观上。[13]就结构观而言：一方面，旧的政治制度是重要的，制度成为分析政治行动的背景条件，只有充分了解具体制度存在的宏观制度背景，才能更好把握具体制度产生的变化。另一方面，历史制度主义往往将社会经济的发展程度、观念变化也作为影响制度变化的关键变量。[14]就历史观而言，历史制度主义的一个标志性特征就是将历史维度纳入制度分析，历史制度主义所强调的“历史”并不是单纯意味着“过去”，它致力于发掘对人类产生了相当大影响的政治事件，强调过去的影响会延续至今的历史因果关系，即路径依赖。[15]路径依赖是一种自我强化过程，不论结果是好的还是坏的。这也就意味着一旦进入某个制度模式，已建立的制度会阻碍对初始选择的改变。制度并不会永远不变，历史制度主义把制度发展分成平衡时期和间断时期,平衡时期依靠上述的路径依赖机制，但在制度断裂的“关键节点”上，制度的变迁可能会发生。
（一）清理整顿与分级登记时期（1949年-1978年）
新中国成立初期，为了巩固新生的政权，国家对旧社会遗留下来的会道门组织、反动组织等社会团体进行了清理整顿。为了加强管理，我国于1950年颁布《社会团体登记暂行办法》，确立了社会团体“分级登记”的原则，即全国性社会团体向内务部申请登记，地方性社会团体向当地人民政府申请登记。20世纪50年代以后，我国建立了政社一体的社会管理体制，当时的社团都是在政府的直接推动和主导下建立的，例如中华全国总工会、中华全国青年联合会等人民团体，这些社会组织被国家赋予法律或政策的合法性，成为中国共产党联系群众的纽带、巩固政权的社会基础。十年的“文化大革命”破坏了中国的民主和法治，使社团管理工作受到严重影响。
（二）自由生长与分散管理时期（1978年-1987年）
改革开放以后，我国的经济、政治环境发生了巨大的变化。中国各行各业的活力迸发出来，促进了民间社会组织的快速发展。党的十一届三中全会以后，大量社会组织开始重新恢复工作，新的社会组织也在不断成立。到1989年初，全国性社团由“文革”前的近百个发展到1600多个，增长了15 倍；
地方性社团也由6000多个发展到近20万个，增长了约32倍。[16]虽然我国在1978年之后成立民政部，但是从1978年到1987年十年间国家并没有建立统一的社会组织登记管理机关，社会组织的管理工作比较混乱，分散多头管理造成了这十年间社会组织的无序发展。管理社会组织的政策文件依旧延续50年代颁布的《社会团体登记暂行办法》，具有明显的滞后性。社会组织的无序发展促使中央开始出台新的社会组织管理政策，着手改革社会管理体制。
（三）清理整顿与双重管理时期（1988年-2011年）
为了规范社会组织的运行与发展，国家民政部在1988年7月专门成立社会团体管理司，负责社会组织的登记。地方政府部门也相应设置了社团管理机构，对社会组织实行归口管理。《基金会管理办法》《外国商会管理暂行办法》与《社会团体登记管理条例》等制度文件的颁布，初步形成了对社会组织的双重管理体制。值得注意的是从20世纪80年代末期到21世纪初，随着国内外政治环境的变化，尤其是受到“法轮功”邪教组织、境外敌对势力煽动等因素的影响，1989年国务院专门下发了《清理整顿社团的决定》，1990年、1996年、1999年，国家对快速发展的社会组织进行了三次清理整顿，带有明显的政治色彩。整顿的同时，党和国家加强了对社会团体和民办非企业单位的管理，进一步确立了归口登记、双重负责、分级管理的“双重管理”体制。进入新世纪以来，党中央采取积极有力的措施推动社会组织的发展，历经整顿后的社会组织重新蓬勃生长。到2011年底，“全国依法登记的社会组织激增到46.2万个，其中，社会团体25.5 万个，民办非企业单位突破20万家。[17]这一时期，政府对社会组织的看法逐渐理性化，社会组织管理趋于规范化和法制化，社会组织开始走向有序发展。
（四）培育支持与分类管理时期（2012年-至今）
党的十八大以来，党和国家对社会组织的职能和定位更加明确，提出一系列新思路、新理念和新要求。2012年党的十八大提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。2013年党的十八届三中全会提出要创新社会治理、改进社会治理方式，激发社会组织活力。2016年8月中央下发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，其中首次明确“社会组织是中国社会主义现代化建设的重要力量”。虽然目前关于社会团体登记管理、基金会管理、社会服务机构（旧称民办非企业单位）管理的全新法规尚未正式出台，但是新的社会组织分类管理制度雏形已经寓于党的十八大报告、十九大报告等党和政府的重要政策文件之中。
（一）社会组织管理制度变迁的结构逻辑
历史制度主义通过审视经济、政治及社会固有结构及其变迁历程，从历史流变与环境变迁的视角，深入把握影响制度变迁的宏观背景和相关政治变量。社会组织管理制度作为国家政治制度的重要组成部分，往往会受到国家宏观制度背景以及各相关政治变量的影响而不断调整，经济社会发展状况、利益因素、观念是影响社会组织管理制度改革的关键变量。
1.背景与制度：宏观制度背景决定社会组织管理制度的产生和演化
新中国成立初期，社会主义革命任务尚未完成，国内社会秩序尚不稳定。为了巩固新生的政权，我们国家建立起权力高度集中、以控制型秩序为导向的“总体性社会”。国家一方面打击非法组织，取缔旧组织，另一方面成立新的社会组织。这些新成立的社会组织接受政府管理，承担一部分政府职能。随着计划经济体制的逐渐确立，社会组织就成为政府整合利用有限资源去创造更大效益的中介体，社会组织制度构建与计划经济体制相适应，慢慢确立了“国家-单位-个人”的纵向联结控制机制，形成了中国特色的单位制度。[18]这一时期“大政府，小社会”的特征使得社会组织数量少、缺乏活力，发展速度也较为缓慢。
改革开放之后，计划经济体制开始向市场经济体制转变。市场调配的作用逐渐显露出来，社会上各行各业都得到快速发展。国家开始把一部分经济管理、社会文化、社会福利领域职能转交给社会组织。但是政治体制改革的滞后使得社会组织管理制度更新缓慢，难以应对社会组织数量激增带来的管理难题。同时因受到全球结社革命兴起的影响，这一时期非法社会组织也快速增长，国家不得不出台新的社会组织管理制度来引导社会组织的发展。
随着市场经济体制的逐步确立，20世纪80年代以来国家机构改革开始围绕着市场经济体制建设和政府职能转变展开，开始了一系列“松绑、放权”的改革，社会活力得到激发。但是当时政府对社会组织的认识尚浅，社会组织管理制度不成体系。为了加强社会组织管理，国家在20世纪90年代先后颁布多个涉及社会组织的管理政策，对社会组织的数量规模、运行内容、发展方向进行严格管理与规划，及时清除一些非法的危害社会秩序的社会组织。进入21世纪以来，为适应进一步完善社会主义市场经济体制和建设服务型政府的要求，党和国家把培育和发展社会组织作为促进经济发展和体制改革的一项重要举措，社会团体和社会中介组织的重要作用得以彰显。
党的十八大以来，在全面深化改革的背景下，社会组织迸发活力，开始承担起大量公共事务和公共服务。这一时期，党和国家降低相关社会组织的发展门槛，简化登记审批程序，加大对公益类、慈善类和服务类社会组织的培育扶持力度，体现了党和国家分类管理社会组织的新思路。在国家“五位一体”总体布局、“共建共治共享”等宏伟蓝图的指引下，社会组织的发展迈上快车道。尤其随着我国社会主要矛盾的变化，为了更好化解人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，社会组织作为承接政府职能的重要载体，日益成为国家治理与社会生活中不可或缺的重要一维。
2.变量与制度：相关变量影响社会组织管理制度的产生和演化
从经济发展水平来看，社会组织的发展与市场经济的发展密切相关。新中国成立初期，经济发展水平较低，国家为了快速实现工业化，确立和推行高度集中的计划经济体制。计划经济排斥了市场，也挤压了社会组织的发展空间，党和政府成为社会管理的唯一主体，集中管理各种分散的经济资源，通过行政手段对这些资源进行配置。改革开放之前一切的微观社会组织都是单位，它们与党和国家结构紧密结合，构成了控制和调节整个社会运转的体系。改革开放以后，市场经济体制逐步确立，随着公民意识的苏醒，政企、政社之间的关系发生微妙变化，政府开始转变职能，从经济社会领域慢慢撤退出来。改革开放四十年来，虽然国家经济得到飞速发展，但是市场机制也导致了贫富差距悬殊、分配不均、环境污染等复杂社会问题的出现，仅凭政府和市场的力量难以圆满解决。在这样的背景下，政府和市场均需要寻求社会力量的帮助，从而谋求一种更加有效的治理方式，这客观上推动了政府职能转变和体制改革，促进社会组织管理体制的创新和社会组织管理制度的完善。
就利益因素来说，社会组织管理制度的设置涉及到政府与社会、政府各部门之间、中央与地方等多重关系，其背后实质是权力与利益的关系。从政府与社会的关系来看，新中国成立以后，我国呈现出“强国家-弱社会”的基本态势，“强国家”用全面控制的手段来管控社会，社会组织发展无从谈起。随着市场经济的发展，小政府大社会目标逐渐显现，社会组织作为承接政府职能的重要载体，党和国家日益重视社会组织的发展。从政府内部各部门之间的关系来看，改革开放后，国家对社会组织采用双重管理的体制。这使得社会组织一方面要受到民政部门的管理，另一方面也要受到业务主管部门的管理，这就形塑了社会组织管理部门之间的职责关系。从央地关系来看，随着中央对地方进行简政放权，地方政府开始尝试创新社会组织管理模式。比如2006年广东省率先突破双重管理体制的束缚；
上海对社会组织管理体制的探索侧重社会组织扶持政策；
还有北京、云南、杭州、新疆等地都在探索新的社会组织管理体制。这些有效的探索经验在中央认可之后，引发地方政府之间的相互学习，促进了社会组织管理制度的完善。
从思想观念来看，社会组织管理制度受到其深刻影响。建国初期，国际国内局势尚不安稳，党和国家将社会组织的管理纳入到计划管理体制内，“全国一盘棋”的单位体制既能够优化资源配置，也能将整个社会组织动员起来，保障国内稳定，促进国民经济发展。改革开放以来，以经济建设为中心的主流意识形态占据了指导地位，为了适应市场经济体制改革的需要，国家逐渐收回“伸入社会里面的手”，同时受市场观念的影响，社会成员权利意识觉醒，社会组织发展迅速。社会组织管理制度的滞后性迫使政府重新出台新的社会组织管理办法。进入新世纪以来，在日益个体化、原子化的当下，社会成员对于和谐、平等、人道的追求越发强烈。但无论是科层化、理性化的政府组织还是功利化、冷漠化的市场组织均无法完全承载这些价值理念，惟有社会组织才能成为最佳的组织载体。[19]党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，社会组织不仅被纳入国家治理体系治理能力当中，社会组织服务更是广泛融入人民生活。社会治理共同体以“人人有责、人人尽责、人人享有”为建设目标，人人都可以享受社会组织提供的服务，也可以参与到自己中意的社会组织活动当中去。
（二）社会组织管理制度变迁的历史逻辑
历史制度主义历史观的核心问题在于解释制度和政策为什么能保持相对稳定，又何以能发生变迁？历史制度主义认为历史是一个以间断均衡为特征的过程，变迁之后是一个长时期的稳定过程。在“正常时期”强调路径依赖对制度存续的作用，在“关键节点”则强调重大历史事件对制度变迁的作用。路径依赖促使社会组织管理制度在之前的社会组织管理经验上不断完善，但由于受到消极传统文化、政府本位和既得利益者阻碍等因素的影响，社会组织管理制度改革依然面临着挑战。
1.制度断裂与关键节点：社会组织管理制度变迁中的重大事件
我国社会组织管理制度变迁至少存在四个关键节点。一是新中国的成立。新政权要求重新建立社会组织管理制度，一方面对危害社会稳定的社会组织进行清理整顿，另一方面重新改组培育一些新的社会组织。二是1978年党的十一届三中全会的召开，党和政府的中心工作转移到经济建设上来，面对新的社会环境，社会组织的客观处境从必须坚决取缔转向被选择性地需要。三是设立专门的社团管理司，《社会团体登记管理条例》的出台改变了以前的分散管理制度，社会组织管理逐渐走向规范化和法制化。四是2012年党的十八大提出要“加快形成政社分开、权责分明、依法自治的现代社会组织体制”，社会组织的发展步入了新起点。
按照历史制度主义的阐释，决定“关键节点”之后制度走向取决于环境的需要和政治力量对比的变化。新中国成立之后，社会组织管理要服务于社会主义建设的需要。在政治力量上，我国建立了党政合一、政社合一的体制，党和政府利用行政手段控制着社会发展的各个领域，社会管理主要依靠1950年出台的《社会团体登记暂行办法》。改革开放之后，传统的单位制逐渐解体，个体结社的需求被日益激发，各种社会组织如雨后春笋般涌现，社会组织管理制度明显滞后于社会组织的发展。为了改变分散登记、多头审批的现状，国家先后出台专门的社会组织管理机构和社会组织管理办法来确立双重管理的制度。党的十八大以来，我们进入全面深化改革时期，全面深化社会体制改革已经成为社会共识。这一时期，政府与社会之间的关系更加明晰，社会组织管理改革已经上升到国家治理的战略高度，社会组织在承接政府职能、提供公共服务和参与社会治理等方面发挥着重要作用。
2.制度继承与自我强化：社会组织管理制度变迁的路径依赖
在“制度断裂”之后，社会组织管理制度的历史演变存在明显的两种路径依赖现象，分别是良性的路径依赖和恶性的路径依赖，它们分别对社会组织管理制度的发展起着促进和阻碍作用。良性的路径依赖体现在两个方面。一是坚持党的全面领导原则，社会组织能够健康发展，重要的原因就是始终坚持党的全面领导。新中国成立初期，社会凋敝，百废待兴，在中国共产党的坚强领导和社会组织的积极配合下，我国不仅顺利完成了三大改造，而且超前完成“一五计划”，使我国迅速改变落后的面貌。改革开放之后，良莠不齐的社会组织在党的及时引导规范下，重回服务国家和人民的正轨。当代中国实践证明，能否发挥社会组织在推进国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用，关键在党的全面领导。二是社会组织管理制度的改革与完善建立在已有的社会组织管理经验基础之上。新中国成立初期建立的单位制是汲取了中国共产党革命时期的根据地建设经验。1998年的《社会团体登记管理条例》是在之前1989年《社会团体登记条例》的基础上再次修订的，进一步完善了社会组织的登记条件、登记程序和监管处罚措施。党的十八大以来社会组织管理制度愈发科学化、法制化、规范化，毫无疑问也是吸取了之前的改革经验与智慧。总体上来说，针对社会组织体制的改革，党和国家并不是完全放弃原有的社会组织管理办法，而是依托长时期积累的组织和制度资源，根据社会环境的变化通过有序的边际组织创新的方式来稳步推进组织和制度变迁与创新。
就恶性的路径依赖现象来说，它明显阻碍了我国社会组织管理制度的变迁。首先是传统消极文化的影响。在“官本位”思想的影响下，社会组织呈现出官僚层级化特征，组织内部传统管控思维严重，成员观念落后，导致社会组织管理体制僵化，他们往往阻挠社会组织社会化和市场化。虽然国家在推动社会组织去行政化方面做了不少努力，但是社会组织行政化的倾向依然很明显。二是“政府本位”思想的影响。建国以来我国实行政府一元管控的社会管理体制，形成“强政府-弱社会”的国家-社会结构。社会治理过度依靠政府组织。如何减少政府对社会的干预，增强社会组织的发展活力，成为当前社会组织管理制度改革的难点所在。三是社会组织内部利益僵局难以打破。从新中国成立至今，不少社会组织由机关事业单位转制而成，行政单位退休人员也流向社会组织，少数社会组织和事业单位扮演了“二政府”角色，成为政府的附属机构，带有浓厚的行政色彩。他们受益于旧体制的格局与规则，为了维护自己的利益，必然会阻止或防碍社会组织管理制度的改革。
历史制度主义较好地展示了新中国成立以来我国社会组织制度变迁的逻辑。在此基础上，可以进一步得出三点启示。第一，社会组织管理制度的改革一定要结合时代需要。随着社会建设进入品质提升新阶段，党和国家的各项改革事业已经进入了深水区和关键期，在“国家治理体系治理能力现代化”的大背景下，适应新时代社会组织制度建设的新要求，突出人是社会治理的重点，提高社会组织的治理能力，促进社会全面进步和提升人民群众的获得感、幸福感、安全感乃是今后社会组织管理制度改革的内在要求。第二，社会组织管理制度的变迁要遵循良性的路径依赖，敢于在“关键转折点”打破消极的路径依赖，进而推进制度创新和完善。推进社会组织管理制度的变迁，关键在体制创新，要准确把握重大事件和重要事件带来的变迁机遇。重大事件即对中国政治方向产生重大影响的事件，比如改革开放、全面深化改革等；
重要事件指的是政府机构改革、国家长远规划、自然灾害等事件。以改革的量变积累不失时机促成质变的发生，把握重点突破与整体推进的关系，打造共建共治共享的治理新机制，保持社会组织管理制度设置的连续性和稳定性，推进国家治理体系和治理能力现代化。第三，每一次制度改革都应该关注不同利益群体之间的利益诉求和价值取向。因此在推进社会组织管理制度改革过程中，要充分发挥人民群众首创精神，进一步厘清中央与地方、党和政府、政府与社会、社会与公众之间复杂的利益关系。坚持党的全面领导，创新治理方式方法，推动治理重心下移，运用现代科技手段，发挥社会组织的作用，构建一个党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的治理新格局，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。
