黄路阳
（安康学院 教育学院，陕西 安康 725000）
实现教育公平是我国义务教育的首要价值追求。为更好地实现教育公平，提高人才培养质量，国家在实现义务教育基本均衡的基础上进一步实施优质均衡战略。2017年4月教育部印发《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，力图巩固义务教育基本均衡发展成果，引导各地将义务教育均衡发展向更高水平推进，全面提高义务教育质量，建立县域义务教育优质均衡发展督导评估制度，开展义务教育优质均衡发展县（市、区）督导评估认定工作[1]。2021年11月教育部办公厅印发《关于开展县域义务教育优质均衡创建工作的通知》，要求“加快缩小县域内义务教育校际差距，推动义务教育从基本均衡向优质均衡迈进，保障适龄儿童享有公平而优质的义务教育”[2]。2019年12月陕西省人民政府教育督导委员会印发《陕西省县域义务教育优质均衡发展督导评估实施意见》，启动陕西省义务教育优质均衡发展督导评估工作，提出“从2020年起，每年督导5～10个左右的县（区）达到国家优质均衡发展评估标准，推荐符合条件的县（区）申报国家评估认定。2022年前各市完成不少于县（区）总数20%的创建任务，到2025年，推进县域义务教育优质均衡发展取得重大进展，为全省实现教育现代化奠定坚实基础”[3]。
关于义务教育优质均衡创建中存在的困难和解决对策问题，学者们通过数据分析和实地调查进行了一些研究。吴建涛利用2017年A市10个区县教育事业数据，测算并比较分析各区县基本均衡和优质均衡情况，发现即使是符合基本均衡评估标准的区县，也难以达到优质均衡评估标准要求；
区县在推进优质均衡发展中还面临着硬件条件和教育质量均衡这两大困难[4]。邓亮等采用问卷调查、实地观察、走访座谈等方式对江西省义务教育优质均衡现状展开调查和分析，发现江西省义务教育优质均衡发展在取得成效的同时，面临着大班额问题严重、学校办学经费紧张、教师资源配置不合理、优质教育资源覆盖面不够、内涵式发展动力不足等问题。建议通过加强顶层设计，落实政府职责；
优化教育网点布局，提升优质资源覆盖面；
强化教师队伍建设，均衡城乡师资水平；
推进内涵发展，增强学校办学特色等措施推进江西省义务教育优质均衡发展[5]136。
陕南秦巴山区自然条件差、经济落后、教育基础薄弱，实现义务教育优质均衡发展面临一系列现实困难。因此开展陕南秦巴山区义务教育优质均衡创建工作调查研究，理论上能够深化有关义务教育优质均衡发展的认识，实践上能够为国家、地方政府制定政策和学校提高办学质量提供参考。课题组于2020年7-10月，以陕南三市（安康市、汉中市、商洛市）为调研对象，采用文献法、观察法、问卷法和访谈法开展调查研究。收集汉中、安康、商洛三市和7个县有关义务教育优质均衡发展的政策文件，分析了解义务教育优质均衡创建情况；
到各抽样县的城区和乡村学校现场考察，了解学校发展状况；
编制调查问卷，调查了解县域义务教育优质均衡发展现状、存在的问题及其原因。回收老师问卷375份，其中有效问卷349份，有效率93.06%，回收家长809份，其中有效问卷739份，有效率91.34%；
访谈了三市教育督导室负责人、6个县教育督导室负责人、5所学校领导及教师，了解义务教育优质均衡发展创建工作中存在的困难，解决困难的设想，以及对各级政府的愿望。
（一）地方政府高度重视，积极开展创建工作
陕南三市高度重视义务教育优质均衡发展，积极主动推进创建工作。商洛市2016年完成基本均衡创建后，市政府主要领导就提出开展优质均衡创建，并在商南县开展试点工作。汉中市政府2018年9月印发了《汉中市人民政府关于推进义务教育优质均衡发展的实施意见》，于2018年11月召开全市推进义务教育优质均衡发展启动会，着力推进全市义务教育优质均衡发展创建工作。2019年12月陕西省人民政府教育督导委员会印发《陕西省县域义务教育优质均衡发展督导评估实施意见》，开启全省义务教育优质均衡发展创建工作。陕南三市及其各县根据教育部和省政府文件精神，结合具体情况，制定了实施方案，并着力推进。2020年，安康市制定了《安康市推进县域义务教育优质均衡发展工作实施方案》等文件，计划2022—2031年每年1～2个县通过国家督导评估认定。商洛市制定了《商洛市县域义务教育优质均衡发展督导评估实施方案》，计划2021—2027年每年1个县通过国家督导评估认定。中共汉中市委办公室和汉中市政府办公室于2021年5月印发了《关于进一步加快推进义务教育优质均衡发展工作的通知》，提出加快推进义务教育优质均衡创建，将完成创建的时间由2030年提前至2023年，每年3～5个县通过国家督导评估认定。三市的创建工作都是从基础相对较好、困难较小、人口较少的县开始。实地走访的6个县先后于2018—2021年制定了创建全国义务教育优质均衡发展县工作实施方案、工作计划，成立了以县党政负责人为组长，各相关部局领导为组员的工作领导小组、明确各部门职责，大力推进本县义务教育优质均衡发展，努力采取措施完成创建任务。如安康市宁陕县结合县情于2020年4月制定印发了《宁陕县创建全国义务教育优质均衡发展县工作实施方案》。县委、县政府于2020年9月10日召开了动员大会，对创建工作进行全面安排部署，制定了《县域义务教育优质均衡发展督导评估内容与标准要求》，组织人力在全县各校开展逐项调查摸底。
（二）师资队伍学历达到评估标准
1.教师队伍学历达标。课题组查阅了两个县的自查材料，其中一个县简单表述为每百名学生拥有高于规定学历教师数和拥有县级以上骨干教师数达到标准，另一个县详细列出数据：每百名学生拥有高于规定学历教师数小学、初中分别达到6.03人、6.79人，高于小学4.2人，初中5.3人的标准；
每百名学生拥有县级以上骨干教师数小学、初中分别达到1.48人、1.83人，高于小学、初中1人以上的标准。两个县教师学历水平均达到评估标准要求。
2.城乡教师学历水平差距较小。表1显示，教师认为城乡不同小学、初中教师学历水平差距非常大的占4.6%，较大的占13.8%，认为差距较小的占59.6%，非常小的占12.3%，即71.9%的教师认为城乡教师学历水平差距不大。
表1 教师对城乡小学、初中教师学历水平差距的评估
（三）义务教育学校布局规划合理
表2显示，教师认为县域小学、初中布局规划非常不合理和不太合理的占21.2%，基本合理和非常合理的占71.9%，即多数教师认为布局规划合理。学生家长认为县域小学、初中布局规划非常不合理和较不合理的占17.9%，基本合理和非常合理的占62.4%，即多数学生家长认为义务教育学校布局规划合理。限于家长的文化水平和认识水平，近20%的家长无法做出判断。
表2 教师、家长对本县区小学、初中的规划布局的评价
（四）县域优质高中招生计划公开透明情况良好
表3显示，教师认为公开透明情况非常差的人数占0%，比较差的占3.7%。比较好和非常好的占72.8%，说明大多数教师认为县域优质高中招生是公开透明的。家长认为公开透明情况非常差和比较差的人数占12.9%，比较好和非常好的占52.6%，说明多数家长认为县域优质高中招生是公开透明的。值得注意的是，有22.9%的教师和34.1%的家长对于县域优质高中招生公开透明情况不了解，未给予评价，这同时提醒县级政府部门要进一步做好县域优质高中招生公开透明工作，并加大宣传力度，否则会影响优质均衡评估验收、降低群众对政府创建工作的满意度。
表3 教师、家长对本县优质高中招生计划在辖区公开透明程度的评价
（五）学生基本能够就近入学
表4显示，家长居住在乡村的占62.4%，居住在镇区的占34.2%，居住在县城的占3.4%。学生在乡村就学的占44.0%，在镇上就学的占50.2%，在县城就学的占4.6%，在县外就学的占0.8%。说明学生居住地点和就学地点基本一致，能够就近入学。
（六）群众满意度较高
表5显示，76.7%的教师对县（区）政府落实教育公平政策的成效是满意的，63.5%的家长对县（区）政府落实教育公平政策的成效是满意的。群众满意度比较高，说明县级政府在落实教育公平中付出了巨大努力，并取得了一定成效，但义务教育公平的现状离人民群众的要求还有一定差距，仍需要继续努力。
表5 教师、家长对本县区政府落实教育公平政策的成效的满意度
在访谈调研中发现，陕南三市义务教育优质均衡发展创建工作经过各方努力取得了一定成效，但创建工作中还存在诸多困难，3市的教育督导室负责人均反映困难大，5个县的教育局或督导室负责人有4个反映困难大，只有1个人口小县反映困难较小。5名小学校长均认为困难大，其中1人甚至认为不可能实现。教师们更是认为困难大，认为非常难和比较难的教师占57.6%，过半数教师认为有困难，认为较容易和非常容易的教师仅占16.3%。创建工作面临的主要困难排序如表6所示。
表6 教师对实现县域义务教育优质均衡发展面临的主要困难评定
（一）师资队伍配置不均衡
1.城乡教师教学水平差距较大
尽管城乡教师的学历水平均达到了督导评估标准，但城乡教师的专业素质和教学水平差异仍然较大。表7显示，29.5%的教师认为城乡不同小学、初中教师的教学水平差距非常大和较大，57.6%的教师认为城乡小学、初中教师的教学水平差距较小或非常小。24.9%的家长认为城乡不同小学、初中教师的教学水平差距非常大和较大，43.3%的家长认为城乡小学、初中教师的教学水平差距较小或非常小。教师和家长均认为优质师资配置不均衡是实现本县（区）义务教育优质均衡的首要困难。教师教学水平问题成为制约义务教育优质均衡发展的瓶颈，农村学校教师和城市学校教师在专业发展、子女教育、生活环境等方面都有很大差距，农村学校教师更倾向于向城区流动。县教育主管部门的一些作法也助长了这一倾向，如从农村学校抽调优秀教师到城区新建的学校。农村学校教师岗位留人难，极度制约了城乡义务教育优质均衡发展。
表7 教师及家长对本县城乡小学、初中教师的教学水平差距评估
2.音体美教师缺编严重
近年来，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》《关于全面加强和改进新时代学校美育工作的意见》等文件，要求加强音乐、体育和美术教育，但是，音乐、体育、美术教师缺乏是各地普遍反映的问题。一是过去不够重视音体美课程，较少招聘该类教师，致使此类教师总数不够，而现在是招聘困难。因为音体美专业学生学习投入大，就业形势较好，他们不愿意当教师，特别是不愿当农村学校教师。二是全县教师总量虽然达到要求，但农村小规模学校由于编制有限、课时不足，难以配齐音、体、美教师。虽然采取了走教等措施，但效果有限。在督导评估标准中，只要求有专职音体美教师，就算达到了要求，但从教师的专业素养和教学质量来看，未接受过系统专业培训的教师与接受过系统专业培养的教师的素质还是有相当大的差距。
（二）义务教育经费投入不足
义务教育经费投入不足已成为创建义务教育优质均衡县的次要困难。近年来，受扶贫搬迁、城镇化建设步伐加快等因素影响，城区和部分集镇学校学生急剧增加，原有的办学条件已不能满足学生入学需求，教室普遍缺乏，活动场地不足，大班额现象普遍，急需要新建或改扩建，且新建、扩建学校所需土地划拨协调困难。因财政投入不足，农村学校普遍存在教学仪器设备（特别是音体美教学器材）配备不足，多媒体教学设备缺乏或陈旧，功能教室、图书、实验器材配备达不到评估标准。城乡学校共同存在音乐、美术教室不达标问题，需要新建或改建。陕南地区自然环境较差，经济落后，县级政府财政能力有限，市级财政基本无投入，省级财政有一定的专项资金，但总体资金紧张。如某7万余人口的县，2021年测算创建县域义务教育优质均衡工作，全县义务教育阶段中小学项目建设尚有1.43亿元的资金缺口。
（三）城乡学校管理水平差距较大
城乡义务教育学校管理水平差距较大是实现义务教育均衡发展的第三大困难，也是形成城乡学校教育教学质量差距的重要原因。但目前尚未引起教育主管部门的重视，无论是访谈中主管部门干部的谈话，还是县督导部门的工作总结汇报中，都未涉及这个问题。教育主管部门主要关注资金、师资、办学条件等硬件设施，而忽视了管理水平这个软件。表8显示，教师认为县域城乡小学、初中管理水平差距非常大和比较大的占32.1%，认为差距比较小和非常小的占58.2%。据课题组了解，城区学校对教师培训、教研活动、教学质量抓得比较紧，教师成长快，教学质量高。农村学校管理比较松懈，教师工作压力小，成长慢，教学质量低。
表8 教师对本县区城乡小学、初中管理水平差距的评估
（四）城乡办学条件差距较大
经过义务教育基本均衡建设，以及脱贫攻坚任务的完成，农村学校的办学条件有明显的改善，农村学校“教师临时性住房和集体宿舍条件严重短缺，学生住宿条件较差”[6]的问题基本得到解决。但城乡办学条件差距仍然较大，主要表现在以下三个方面：
第一，城区和部分集镇中心小学因为学生人数增加较快，导致教学及辅助用房面积、体育运动场地面积、仪器设备值不达标，特别是音体美方面的仪器、器材不同程度存在配备不齐、数量不足的问题，大班额现象普遍，功能教室配置困难。
第二，农村学校信息技术设备缺乏或老化。城区学校和部分集镇中心小学已做到每班都有多媒体教室，用上了电子白板，甚至一体机；
一部分农村学校每班的教室装备了电子白板或投影仪，另有部分农村学校只有1～2个多媒体教室，达不到每班教室有多媒体的标准。农村教师反映，因为多媒体教室少，教师使用时需要申请，使用不便，而且教室若没有多媒体，许多想要展示的教学资源就无法展示，影响教学效果和质量。
第三，音乐美术专用教室面积不达标。由于陕南地区山大人稀，群众居住分散，学校办学规模普遍较小，当初建校时，基于学校生源实际，本着“节俭、够用、实用”的原则，学校教室、部室的建筑面积较小，对照评估标准中的每间音乐专用教室面积不小于96平方米，每间美术专用教室面积不小于90平方米指标要求，L县32所义务教育学校中，有18所学校音乐专用教室面积不达标，有23所学校美术专用教室面积不达标。H县统计数据显示，义务教育学校音乐专用教室、美术专用教室面积达标率约为30%。要想达标，新建学校或教学楼可以按标准设计建造，老学校如果不新建教学楼，就只能改造旧教室，且改造难度较大。而部分农村学校班额小，实际上也不需要那么大面积的音乐、美术专用教室。
（五）城乡学校生源差异显著
影响学校教育教学质量优劣的因素除了师资队伍、经费保障、办学条件、管理水平外，生源质量也是一个重要的方面，学生的智力水平、知识基础、学习积极性会影响教师的教学热情，学生之间相互影响会形成一定的校风、学风。城市经济文化发达，孩子家长学历水平高，更重视教育，教育方法更加科学。农村经济文化落后，家长整体学历水平低，部分家长对教育重视程度低，教育方法较简单粗暴，且留守儿童，单亲儿童较多，农村学校生源质量整体比城市学校生源质量差。特别是农村家庭条件优越、学业成绩优秀的儿童，多转学到外面更好的学校上学，更加降低了农村生源质量。
（六）农村学校缺乏办学特色
城乡学校处于不同的周围环境、办学条件、生源质量、学习需求，理应发挥各自优势，办出特色，促进学生个性化发展。而实际办学中，学校德育工作特色不明显，没有形成自己的特色文化[5]139。千校一面，已成为阻碍义务教育优质均衡发展的重要因素。通过访谈学校领导和教师，我们发现缺乏办学特色的原因主要有：一是师资不足，尤其缺乏有特长的专职教师，教师日常事务繁多，无法专心于特色课程开发，而且学校在特色课程的开发上缺乏理论和技术层面的指导；
二是教学资源有限，可以利用创建办学特色的经费和设施相对较少；
三是缺乏内生动力，很多校长还是遵循上面怎么说，自己就怎么干；
四是标准化的重形式轻实效的考核评价体系束缚了创建特色办学的动力，过多的行政干预扼杀了特色办学的活力；
五是高考升学制度下，教育功利化，家长唯“分数”，更难办出特色学校。
（一）加强教师队伍建设，确保师资力量均衡配置
建设一支数量足够，学科配套、结构合理、素质较高、配置均衡的教师队伍，是实现义务教育优质均衡发展的关键。在教师职前培养方面，实施地方优师计划，着力为农村教育培养下得去、留得住、教得好的优秀教师。农村学校音体美专业教师招聘困难，普通教师又缺乏这方面的专业知识和技能，因此师范院校应为乡村学校努力培养和供给更多具备音体美教育教学素质的全科型教师[7]。我们认为更好的方式是开展主辅助修制，让师范生在主修专业之外，辅修音体美一个专业方向，培养具有较系统专业知识和技能，教学能力较强的音体美教师。在职教师均衡配置方面，陕南各市实施了一系列措施：落实城乡统一的中小学教职工编制标准，严禁挤占、挪用和截留中小学教职工编制；
严把教师从教资格关，实行定期注册制度，确保专任教师100%持证上岗，并做到岗证一致；
进一步加大新教师招聘力度，实施农村紧缺教师配备计划，重点补充紧缺学段或学科所需的教师；
落实乡村教师支持计划；
完善校长教师交流轮岗制度；
开展走教制；
实施集团化办学；
加强农村校长教师培训。但仍有需要改进之处：一是城区新建学校不能大量抽调农村优秀骨干教师到城区学校任教，抽调教师和新进教师人数要有合理比例；
二是新入职教师在城区优秀学校的跟岗培训时间应限制在半年以内，不宜过长，有的地方规定为三年，实际上是挤占了农村教师数量。
（二）加强省级人民政府对落后县区的财政支持
陕南地区受地理条件等多种因素的影响，经济水平远落后于关中和陕北，在义务教育优质均衡发展创建工作中，市级政府财政投入很少，主要依靠县级政府财政投入，但县级政府财力有限。2021年6月教育部、国家发展改革委、财政部共同发布的《关于深入推进义务教育薄弱环节改善与能力提升工作的意见》要求，“省级统筹，有序推进。省级统筹相关资金和项目，合理确定工作目标和任务，加大对欠发达地区倾斜力度”[8]。访谈中，县级教育管理部门均希望省级政府及相关部门，在专项建设立项上向落后山区倾斜，特别希望在参加国家督导评估的当年给予重点扶持，以使被评估县有足够财力缩小城乡差距，校际差距，达到国家评估标准，顺利通过评估。
（三）着力提升农村学校管理水平
城乡义务教育学校管理水平差距较大是创建义务教育优质均衡县的次要困难，也是形成城乡学校教育教学质量差距的重要原因。县级教育主管部门要高度重视解决农村学校管理水平差的问题。首先要落实好校长轮岗，让管理经费丰富，管理水平高的优秀城区学校校长到农村学校任职，提高农村学校的管理水平。其次要利用好国培计划、省培计划加强农村学校校长特别是新任校长的培训。再次要发挥好各级督学对学校管理工作、学校教育教学过程的督促检查和指导。
（四）合理改善办学条件，缩小校际差距
针对城区和部分集镇中心小学因学生人数增加较快、教学及辅助用房面积、体育运动场地面积少，大班额现象普遍和功能教室配置困难问题，很多县在创建方案中列出了学校的新建和改扩建计划。新建和改扩建义务教育学校面临投入资金大、征地搬迁、用地审批等诸多困难，工作中要特别重视解决两个问题：一是要做入学人数长期测算。据测算我国0～14岁人口从2020年的25338万人下降至2035年的15588万人，减少1亿人左右[9]。在确定新建和改扩建规模时要考虑到适龄儿童人数的减少，以及城市化速度的减缓，建筑面积设计满足当前需要即可，不必预留过多，以免空置和浪费。二是避免过于奢华，以免造成不必要的浪费和城乡校际差距。
针对学校信息技术设备缺乏或老化问题，各市县应加强数字校园建设，加快推进教育信息化，积极推动新媒体新技术教学应用推广，探索教育教学方式变革，提升信息技术与学科深度融合及应用水平，促进教与学质量效益不断提升。应重视农村学校特别是农村小规模学校信息化建设。不能让城区学校都用上了智慧教室而农村学校每班教室还不能达到有多媒体的现象再发生。
针对音乐美术专用教室面积不达标问题，各市县要开展教室的新建和改建工作，新建学校或教学楼时按标准要求设计建造，老学校如果不新建教学楼，就只能改造旧教室，但因安全原因，旧房按标准改造有困难，部分县教育主管部门建议：考虑到农村学校班额较小，不需要这么大面积的专用教室，可以用生均面积替代每间音乐专用教室面积不小于96平方米、每间美术专用教室面积不小于90平方米的一刀切原始标准，以避免造成资源浪费，此建议非常合理、科学。因此本文建议，上级部门评估时应从山区学校办学规模及校舍实际需要出发，统筹考虑，不宜搞“一刀切”，对于最大班额不足30人的学校，其音乐、美术教室面积的评估标准按照生均面积1.5平方米计算。
（五）吸引农村优质生源留在当地学校就学
义务教育优质均衡发展的目标就是让所有学生能够就近接受公平有质量的教育。一方面，通过义务教育优质均衡创建，使城乡学校在师资队伍、办学条件、管理水平、教育教学质量等方面的差距明显缩小，让学生自愿在居住地就近入学。农村学校要加强内涵发展，办出特色，办出质量，吸引农村优质生源留在当地就学。另一方面，县、镇政府和学校，要认真实施就近入学政策，加强监督检查，杜绝借读现象。
（六）加强学校内涵建设，凝练特色
农村学校的师资队伍、办学条件、教育教学质量与城市学校相比总是会存在一定的差距，但也有自己独特的自然和人文优势，农村学校需要主动利用这些优势实施校本课程开发，丰富教育内容，探索教学组织形式、教学手段、教学方法改革，组织丰富多彩的课外活动和社会实践活动，开展校园文化建设。如某镇中学把研学旅行纳入教育教学计划，有针对性地开展自然、历史、地理、科技、人文等多种类型的研学旅行活动，使学生获益匪浅；
某村小学利用山区树根多的特点，组织教师到山上挖掘，在校园培植盆景，美化了校园。学校办学特色的创建，首先需要有一位有教育情怀、善于思考的校长，据社会发展趋势和本校实际情况，自主分析教育现象、发现教育问题、寻求变革突破口，进而依靠师生、家校共育等合力，积极开展促进学校发展和效能改进的变革活动，从而办出特色，实现学校内涵式发展。其次要加大农村教育投入，改善创建特色的硬件设施，保障创建特色的经费需求。再次要减少行政干预，给予学校更大的办学自主权，让学校领导和教师把更多的时间和精力放在办学特色的创建上，因地制宜设置校本特色课程。
深入推进义务教育均衡发展，着力提升农村学校和薄弱学校办学水平，全面提高义务教育质量，努力实现所有适龄儿童少年“上好学”，对于坚持以人为本、促进人的全面发展，解决义务教育深层次矛盾、推动教育事业科学发展，促进教育公平、构建社会主义和谐社会，进一步提升国民素质、建设人力资源强国，具有重大的现实意义和深远的历史意义。推进义务教育均衡发展具有长期性和艰巨性，需要政府、社会和家校各相关主体明确自身责任和义务，协力探寻并构建有效路径。
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