赵英力
（国家林业和草原局产业发展规划院，北京 100010）
林业和草原（以下简称“林草”）发展规划中的区划布局研究是推进当地林草现代化建设的纲领性工作。青海省林草发展“十四五”规划区划布局研究（以下简称“区划研究”）是在对青海省各市、自治州、县级市、县、自治县、市辖区进行详细调研和资料收集的基础上，依据自然地理条件和社会经济条件的差异性、林草资源与国家生态安全的相关性、林草业的基础条件与发展潜力以及社会经济发展对林草业的主导需求等，对青海省进行区划布局，明确各分区的林草发展方向、功能定位和生产力布局等，为青海省现代林草业发展构建空间布局框架。
1.1 基本情况
青海下辖2 个地级市，包括西宁市、海东市，6 个自治州，包括海北藏族自治州（以下简称海北州）、黄南藏族自治州（以下简称黄南州）、海南藏族自治州（以下简称海南州）、果洛藏族自治州（以下简称果洛州）、玉树藏族自治州（以下简称玉树州）、海西蒙古族藏族自治州（以下简称海西州）。
青海省作为“中华水塔”，“一带一路”上的重要支点，维护和保障国家生态安全的重点区域，全国林草“十四五”规划的先行者与重要典范。生态区位重要，生态产业资源丰富，生态责任重大。
1.2 青海资源环境承载力分析
青海省资源环境承载力主要是生态功能指向的承载能力分析，围绕青海省林草发展为主题，以区划布局为研究方向。其分析结果结合农业农村部门农业功能指向的承载能力分析及自然资源部门城镇功能指向的承载能力分析，为生态红线、基本农田保障线、城市发展控制线的划定提供理论依据，更好地为下一步国土空间开发的适宜性评估做准备，最终指导全省国土空间规划。
1.2.1 水资源情况分析
青海省水资源情况非常复杂。一方面青海作为“中华水塔”，水资源丰富，年水资源总蓄积量、地表水资源量、地下水资源量持续增长；
另一方面由于降水量过低，近几年年均降水量维持在400 mm左右，虽呈上升趋势，但远不能满足造林植草的灌溉需求，降水量区域分布非常不平衡，水资源配置不均，给格尔木、海西等地的林草资源发展带来不利影响。同时，蓄水引水条件落后，水利建设工程尚未完善，存在水土流失现象，水资源利用率有待提高等问题。
表1 青海省2015—2017 年年降水量与水资源情况表Tab.1 Annual precipitation and water resources in Qinghai Province from 2015 to 2017/mm
1.2.2 土地利用资源分析
青海省国土资源丰富，区划分明。林地与牧草地面积呈逐年上升状态，增加比例为各地类中比例最高。其中可造林、造草的宜林地、宜草地区域面积广阔，但部分区域土壤质量不高，土地利用率有限，成林成草效果不佳；
城乡建设用地、城镇工矿用地规模有限制、有序增加，不进行超载发展；
基本农田面积保持稳定不降，严守基本农田保障红线，耕地面积有序降低，持续推行退耕还林还草。
表2 青海省2006—2020 年土地利用总体规划调控指标Tab.2 2006—2020 overall land use planning control index of Qinghai Province
1.2.3 自然生态环境基础分析
青海省自然环境生态基础条件总体良好，随着近年来对三江源自然保护区为代表的广大区域进行保护保育、功能疏解、旅游清退等方面的举措，生态环境发展水平持续增强。青海省通过统筹实施三北、天保、新一轮退耕还林、省级公益林造林等重点工程，整体推进山水林田湖草沙综合治理，林业生态建设工程稳步实施，全省生态环境持续改善；
通过大规模国土绿化行动，形成了党政重视、部门合力推进的国土绿化新格局；
林业资源保护不断优化升级，坚持最严格的生态保护制度；
严格管控征占用草地，深入实施草原生态治理工程，落实草原补奖资金，增置草原生态管护公益岗位，草原生态系统功能稳定提升，生态环境持续改善；
自然保护地体系加快建立，逐步形成覆盖全省、类型齐全、功能完备的自然保护地体系。这有利于提高青海省生态功能指向的资源环境承载等级。
1.2.4 自然灾害情况分析
青海省生态环境脆弱，近年来发生的自然灾害主要为暴雨洪涝、干旱、霜冻、雪灾、大风、沙尘暴、冰雹、雷暴、地震、滑坡、泥石流等。与气候条件密切相关的森林和草原火灾、农林草原病虫害以及水土流失、荒漠化等生态环境灾害也时有发生[1-3]。同时防灾避险基础设施相对落后，政府应对能力有待提升。这些对林草发展有一定影响。较为突出的表现有以下几点：
1）地震灾害多发频发。青海省位于新生代以来地壳运动强烈的青藏高原中北部及其东北缘，是我国大陆地震多发区之一，地震频次高、强度大、分布广。2015—2017年，共发生5级以上地震4次。
2）地质灾害影响扩大。近年来，湟水河、大通河两岸以及黄河干流与其较大的支流两侧的黄土丘陵、沟壑区是泥石流、滑坡、崩塌等地质灾害的主要发生地。2015—2017年，共发生地质灾害46次，造成经济损失共4 147万元。
3）气象灾害种类多样。其中雪灾是发生频率最高、造成损失最大的灾害之一。青海省雪灾主要以青南牧业区为中心，其次是发生在青南、环青海湖和柴达木盆地等牧业区。洪涝灾害主要发生在湟水流域和黄河龙羊峡以下流域的农业区。2015—2017年，青海省气象灾害及其次生、衍生灾害约占自然灾害总次数的90%，导致农作物受灾总面积达62.76万hm2。
4）森林火灾频发。2015—2017年，全省共发生森林火灾33起，其中较大森林火灾8起。
5）生物灾害严重。森林鼠害、虫害、森林病害、毒草等危害较为严重。2015—2017年，生物灾害发生面积共计84.16万hm2，防治率74.04%。
总体而言，由于特定的资源环境情况所致，青海省林草业发展对区域资源环境承载能力的要求较强。经分析，青海省在土地资源利用、自然生态环境基础等方面资源承载能力较强；
在水资源层面、自然灾害情况资源承载能力有待加强。
以《中国林业发展区划》《全国生态功能区划》为依据，结合《青海省主体功能区规划》等省内发展区划内容，参照《青海省“十三五”林业发展规划》和《青海省草业发展“十三五”规划》，以青海“一屏两带”生态安全战略格局为基础，根据全省地形地貌特点、生态区位和林业发展现状，按照山水林田湖生命共同体，形成生态功能区和发展亚区结合的双层级区划格局。
其中生态功能区包括南部三江源生态功能区、北部祁连山生态功能区、柴达木盆地生态功能区、青海湖流域生态功能区和河湟地区生态功能区。
2.1 南部三江源生态功能区
功能区根据《青海省“十三五”林业发展规划》中三江源生态功能区、《青海省草业发展“十三五”规划》青南保护建设区区划依据，以昆仑山、唐古拉山及三江源谷地大面积区域为主体，行政区域包括玉树州称多、杂多、治多、曲麻莱、囊谦、玉树6 县(市)，果洛州玛多、玛沁、甘德、久治、班玛、达日6 县，海南州兴海、同德、贵南、共和、贵德5 县，黄南州尖扎、同仁、泽库、河南4县，格尔木市唐古拉山镇，总面积39.5 万km2。
该功能区是三江发源地，也是我国湿地最富集的区域，因此该功能区的核心定位是保护好三江源地及高原湿地，防止土地因放牧过载致使土地荒漠化，或因生产经营导致水体污染，以保障下游水资源安全。
2.1.1 三江源生态保育区
三江源生态保育区在国家林业发展二级区划里，属于江河源湿地保护区，主要发展方向为加强三江源地区濒危野生动物保护及高原湿地生态系统保护；
在青海省主体功能区规划里属于禁止开发和限制开发区域。行政区域包括玉树州曲麻莱、治多、杂多3县，果洛州玛多县，格尔木市唐古拉山镇，总面积22.77 万km2。
三江源生态保育区在其发展过程中也存在一系列问题，主要包括：1）区域持续推进大规模国土绿化难度大，水热条件好的地区已基本绿化，剩余立地条件差，造林成本高；
2）区域内重点绿化、治理等工程覆盖面较小，荒漠化、水土流失等问题仍然突出；
3）区域内自然保护地保护难度大，生态类型多样，立地条件复杂，缺少全面有效的保护方案；
4）区域草原治理难度较大，中度以上退化草治理率不到15%；
5）区域缺少重大项目牵引，带动效应不足[4]。
该区域未来发展方向主要为：1）区域内宜林则林，宜草则草；
2）以三江源国家公园建设、三江源生态保护和建设二期工程为抓手，加强湿地、森林、荒漠生态系统的保护与治理，维护生物多样性，努力实现生态系统良性循环[5]；
3）保护好多样独特的湿地及草原生态系统，发挥湿地及草原涵养大江大河水源和调节气候的作用；
4）加快退化草地治理、草原有害生物防治，积极推行禁牧、休牧和草畜平衡制度，保护和恢复天然草原植被[6]；
依托国家公园、森林公园、湿地公园、自然保护区开展生态旅游和探险旅游，发展藏茶、中药材开发利用、特色经济动物养殖等林产业[7-9]。
2.1.2 三江源生态修复区
区域在国家林业发展二级区划里，属于江河源湿地保护区，主要发展方向为加强三江源地区濒危野生动物保护及高原湿地生态系统保护；
在青海省主体功能区规划里以限制开发为主，部分地段禁止开发。荒漠化现象较为严重，以三江源地区生态保护及修复为主。行政区域包括玉树州称多、囊谦、玉树3县(市)，果洛州玛沁、甘德、久治、班玛、达日5县，海南州兴海、同德、贵南、共和、贵德5县，黄南州尖扎、同仁、泽库、河南4县，总面积16.73万km2。
该区域主要问题包括：1）绿化比重小，绿化树种单一；
2）水土流失严重，草地退化、土壤沙化、土壤肥力下降，多次出现地质灾害；
3）湿地萎缩，水源涵养功能减弱，生物多样性保护面临危机；
4）草地黑土滩情况严重，治理效果不明显；
5）生态保障体制不健全；
6）林草产业发展缓慢，林草生态产品种类相对单一[10]。
该区域发展方向为：1）加强片区水土保持林、生态涵养林的营造；
加强生态系统修复和野生动物保护，加大退化湿地整治力度和封育力度；
加强草原综合治理；
依托自然保护地，充分开展生态体验、森林康养，发展藏茶、林菌、中藏药产业；
发展黄果、核桃、杏、苹果、枣、梨、大樱桃等杂果产业。
2.2 北部祁连山生态功能区
功能区根据《青海省“十三五”林业发展规划》中祁连山生态功能区、《青海省草业发展“十三五”规划》环湖适度开发区区划依据，以祁连山公园为主体，行政区域包括海北州祁连、门源、刚察3 县，海西州德令哈市、天峻县的一部分，海东市的民和县、互助县、乐都区的一部分，总面积3.42 万km2。
该功能区是青藏高原、蒙新荒漠区和黄土高原区生物多样性的过渡区域，因此该功能区定位首先是保护森林生态系统及其生物多样性；
该功能区亦为黑河、托勒河、大通河发源地，第二重点定位是加强祁连山南、北坡森林生态系统及水源地保护，尤其是青海云杉林及河源沼泽湿地生态系统保护；
由于气候变暖等因素影响，祁连山冰川的退化现象严重，第三重点定位是通过天然林保护有效延缓冰川退化现象。
2.2.1 祁连山生态保育区
区域在国家林业发展二级区划里，属于祁连山防护特用林区，主要发展方向为加强生物多样性保护和提高森林质量；
在青海省主体功能区规划里属于限制开发区域，部分地段禁止开发。以祁连山国家公园为主体，行政区域包括海北州祁连、门源2县，海东市的民和县、互助县、乐都区的一部分，总面积1.98万km2。
该区域主要问题包括：1）造林成活率低；
2）林牧矛盾和草牧矛盾较为突出，草地退化现象明显；
3）生态管理体制、生态补偿机制不健全；
4）国家重要生态功能区、生态脆弱敏感地区生态修复存在制度性缺陷；
5）生态产业结构布局单一，生态产业还处于较低层次，生态产品精深加工产品少。
该区域发展方向为：1）以“丝绸之路经济带”建设为契机，全面实施祁连山生态保护与建设综合治理工程，加强森林、湿地等生态系统保护和综合治理；
2)大幅增加林草植被，提高水源涵养功能，有效遏制祁连山地区生态环境恶化的趋势；
3)依托自然保护地开展生态旅游，发展中藏药开发利用、特色经济动物养殖等林产业[11-12]。
2.2.2 祁连山西部生态修复区
该区域在国家林业发展二级区划里，属于柴达木-共和盆地防护经济林区，主要发展方向为营造防护林，保护祁连山及青海湖生态系统；
在青海省主体功能区规划里属于禁止开发和限制开发区域。行政区域包括海北州刚察县，海西州德令哈市、天峻县的一部分，总面积1.44万km2。
其主要问题为：1）区域立地、气候条件差，用于营林的树种少；
2）区域荒漠化现象比较严重；
3）林业基础设施薄弱。
其发展方向为：1）修复荒漠生态系统，建立荒漠生态安全体系，保护现有植被；
2）实施祁连山生态环境保护和综合治理，将区域建设成为祁连山及其周边的生态屏障。
2.3 柴达木盆地生态修复区
柴达木盆地生态修复区在国家林业发展二级区划里，属于柴达木-共和盆地防护经济林区，主要发展方向为封沙育草，营造防护林，发展经济林产业；
在青海省主体功能区规划里属于限制开发区域。行政区域包括海西州乌兰、都兰、德令哈3 县（市）部分区域，总面积10.08 万km2。
该区域主要问题为：1）用于营林的树种少，培育林分结构单一，树木抗逆性差、存活率低[13]；
2）防护林退化严重，大多数防护林进入老化、退化、病化时期，功能衰退，抵御自然灾害能力弱；
3）草原治理难度大，草原退化情况严重，治理率低；
4）林草生态修复缺少重大项目支撑[14]。
该区域发展方向为：1）加强防沙治沙，加强沙化土地封禁保护区建设，丰富培育林结构，实施保护性造林，增加林草植被覆，改善防护林林分，增强植物抗逆性；
充分利用农牧交错区的比较优势，整合耕地和草地资源，大力发展标准化饲草料基地和牧草良种繁育基地，积极培育扶持饲草生产加工龙头企业、专业合作社和种养大户等新型经营主体，推进饲草料生产加工规模化经营，提高饲草料产业化水平[15]。
2.4 青海湖流域生态功能区
功能区根据《青海省“十三五”林业发展规划》中青海湖流域生态功能区、《青海省草业发展“十三五”规划》环湖适度开发区区划依据，行政区域包括海北州的刚察、海晏2 县，海西州的天峻县（布哈河流域），海南州共和县的倒淌河、江西沟、黑马河、石乃亥乡（镇），总面积2.96 万km2。该区域核心定位为以封禁保护、青海湖湿地及生物多样性保护为主。
区域在国家林业发展二级区划里，属于柴达木-共和盆地防护经济林区，主要发展方向为封沙育草，营造防护林，发展经济林产业；
在青海省主体功能区规划里属于限制开发区域。
该区域主要问题在于：1）用于营林的树种少，培育林分结构单一，树木抗逆性差、存活率低；
2）青海湖有水位下降，湿地萎缩退化现象，青海湖及周边湿地保护修复难度大；
3）青海湖渔业资源减少，珍惜野生动物普氏原羚数量减少；
4）草原治理难度大，草原退化情况严重，治理率低；
5）自然保护地建设与国土、住建规划相冲突[16]。
青海湖流域生态功能区发展方向如下：1）以维护青海湖流域生态系统的稳定为核心，以青海湖国家级自然保护区建设、沙漠化治理、湿地保护修复为重点，推进青海湖流域生态保护与环境综合治理；
2）加强普氏原羚等珍稀野生动物保护，维护生物多样性。依托青海湖国家级自然保护区发展生态旅游[17]；
3）结合实施退牧还草、青海湖和祁连山生态治理重大工程，切实加强天然草原保护和合理利用，积极开展退化草地治理和草原有害生物防治，加快退化草地改良。
2.5 河湟地区生态功能区
功能区根据《青海省“十三五”林业发展规划》中河湟地区生态功能区、《青海省草业发展“十三五”规划》东部开发利用区区划依据，包括西宁市所辖的城北、城东、城西、城中、大通、湟中、湟源7 县（区），海东市的互助、平安、乐都、民和、化隆、循化6 县（区），总面积1.91 万km2。其核心定位以防护林和经济林建设为主。
区域在国家林业发展一级区划里属于蒙宁青森林草原治理区，在国家林业发展二级区划里属于青东陇中黄土丘陵防护经济林区；
在青海青海省主体功能区规划里属于重点发展区域。
其主要问题在于：1）总体绿量不够，绿化率仍不高，尤其在西宁等中心城区，绿化质量还有待提升；
2）林草科技创新辐射带动作用能力不强；
3）林业产业发展起步晚，可利用资源缺乏，加工水平较低；
4）对非法占用草地缺乏有效的处罚手段。
该区域发展方向为：1）以植树造林为重点，山水林田路综合治理；
2）实施河湟沿岸绿化工程，巩固退耕还林成果，提高林草植被覆盖度，改善人居和生态环境；
3）形成以祁连山东段和拉脊山为生态屏障、以河湟沿岸绿色走廊为骨架的生态网络；
4）积极发展核桃、大果樱桃、树莓、沙棘、中藏药材种植、生态旅游、林下经济、苗木生产、经济型野生动物驯养繁育等特色林产业，“河湟谷地百里长廊经济林带”基本建成[18-19]；
5）充分利用当地退耕还草地、弃耕地、轮歇地、秋闲田等土地资源，扩大草田轮作和复种规模，提高青贮饲料和秸秆加工利用率[20]。
本研究以《中国林业发展区划》等材料为重要依据，通过主成分分析法等方法，以青海“一屏两带”生态安全战略格局为基础，将青海林草发展分为以五个林草生态功能区为主体，八个林草发展区为亚区的双层级区划格局。通过对青海省林草发展的区划研究，形成一套完整、科学、合理的林草发展区划体系，对青海省林草发展十四五规划进行区划管理和指导，以期提高青海省林草发展水平。
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