摘 要 农田水利工程事关区域经济社会发展和国家粮食安全，为推动农业发展，更好地发挥农田水利工程的效能，必须加强农田水利工程管理。以辽宁省阜新市为例，针对农田水利快速发展过程中逐渐暴露出的一些问题，提出多渠道筹集资金，保证资金合理使用;明晰农田水利工程权责，强化主体意识;调动群众参与积极性，加强工程监管;转变重建轻管观念，加强建后管护;提升专业管理能力，加强人员培训等对策建议。
关键词 农田水利;建设管理;对策;辽宁省阜新市
中图分类号：S279.2 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.11.051
在促进农村经济发展、改善农村生产生活条件、保障粮食生产安全及抵御水旱灾害等方面，小型农田水利工程都起着重要作用[1]。近年来，我国持续投入大量资金用于农田水利工程建设，但受客观条件限制，工程建设管理仍存在许多问题，制约了农村水利事业的发展。本文分析辽宁省阜新市小型农田水利工程建设存在的主要问题，并提出对策建议。
1 概况
阜新市地处辽宁省西部，土地总面积10 355 km2。总体的地貌格局为西部低山丘陵区和东部柳绕平原区，大体呈“六山一水三分田”，山地、平地、水域分别占总面积的64.0%、35.6%、0.4%。地势北高南低，西部由自西而东展布的努鲁儿虎山、牤牛河谷地、细河谷地、医巫闾山相间排列而成，大部分为切割破碎的丘陵地，森林植被稀少，自然生态破坏程度较大;东部包括绕阳河下游、柳河下游、养息牧河平原区，大部为堆积地形的冲洪积平原和河谷平原。
阜新市属于温带大陆性季风气候区，年降水量480 mm，夏季降水约占全年总降水量的80%，易造成不同时段的干旱。按地理位置可以将阜新市河流划分成以大凌河流域为主的西部诸河和以辽河水系为主的东部诸河，主要有养息牧河、柳河、细河、绕阳河、牤牛河等河流。阜新市多年平均地表水资源量2 033万m3，受下垫面和降雨变化影响，地表水资源呈逐渐衰减趋势。从时间维度上，不同年代丰枯变化大，20世纪初期枯水期地表水资源不足20世纪五六十年代丰水期的1/5;从空间维度上，水资源区域分布不均衡，东部诸河水资源条件相对较好，地表水资源较丰富。
农田水利工程以井灌为主，以灌区提、引、蓄水工程为辅，工程运维管理有个人承包和村集体管理两种模式。其中，个人承包管理是结合各乡镇和村组的农灌井水源、土地面积、水利设施好坏程度等，确定能源单耗、浇地面积和管护职责等，并与井管人员按每小时水费收取定额等指标签订承包合同;村集体管理的农田灌溉井所有权归村、组集体所有，受益村村委会指派每眼井的井管员，对所管辖的各井负责统一灌溉、统一管理，收缴的水费为井管员工资主要来源。
2 存在的问题
2.1 农田水利工程建设资金投入不足
充足的资金是农田水利工程建设的根本保障，然而近年来农田水利建设资金总体上相对缺乏。阜新市实施的单个小农水项目补助额度执行《辽宁省小型农田水利项目“先建后补”改革试点工作操作指南（试行）》规定，即不超过50万元。虽然该操作指南保障了小农水工程受益群体的数量，但也面临着点多面广的问题，因缺少规模化集中连片工程、工程档次低等影响工程质量和效益，且无法保障项目后期所需的管护资金，进一步增加了工程监管难度。在农作物用水高峰期往往因干旱出现河道断流情况，难以满足农田灌溉用水需求，加之单方水生产效率不高、灌溉水有效利用系数低等的影响，阜新市仍然无法摆脱靠天吃水的局面[1-3]。
2.2 管护主体不明确，管护职责不清
按一定的比例由县、乡和上级政府投资兴建的农田水利工程，因资金渠道来源多致使工程建成运营后的产权归属不明确。按《水库工程管理设计规范》（SL 106—2017）中权责划定要求，县域内小型水库的渠首工程产权归属乡镇或县一级水利主管部門，政府每到汛期都会安排专人负责看守，但不承担水库蓄水调节和灌溉放水管理等职责[2-4]。因此，小型水库尚存在职责不清、管护主体不明确、灌溉管理滞后等问题，因无人管理而随意取水的现象普遍存在。此外，方塘灌溉抗旱井、河湖引水坝等工程主体也不明晰，导致不规范使用的情况时有发生，工程灌溉效益无法有效发挥。
2.3 群众管护意识差，管理水平不高
在思想上，部分管护人员存在重建设、轻管理的倾向，工程管护意识较差;虽然有的农民参与了农田水利的建管维护，但受管理体制不健全、管理制度难落实等因素的影响，农民参与程度偏低;受重骨干轻配套、重建设轻管理、重大轻小等意识的限制，农田水利管护陷入国家管不到、集体管不好、农民管不了的局面。同时，政府无法及时付费、农民水费计收困难等也在一定程度上降低了工程的整体收益。目前，大多数基层管护人员的技术力量薄弱、专业管理水平不高，加之缺少更深层次的实践经验和继续深造的机会，工程管护人员的专业服务能力低，难以承担有一定难度的管理工作[5]。
2.4 重视工程建设，忽视日常管护
近年来，阜新市投资兴建了大批农田水利项目，但工程建成后大多面临着缺乏日常管护、管理制度落实不到位的难题。特别是小农水工程普遍存在管护人员配备不足、建后缺少专人负责、组织机构不完善、管理制度不健全等问题，加之工程规模小、涉及面广等，有的渠道工程建成或维修加固后交由村民自主管理，难以充分发挥水利工程效能，进一步加剧了工程的损毁和老化，工程效益和使用年限受到严重影响。目前，年久失修的农田水利设施占25%，工程完好率仅有75%，结合水利整体规划也只能做简单的修补，农田水利的高效发展受到严重制约。
2.5 缺少专业水利管理人员
农田水利工程大多建于基础设施薄弱、交通不便、工资福利水平较低的农村地区，难以有效吸引专业的水利管理人才，加之工程管护经费少、经济条件差、工程点多面广，条件不允许配备较多的专职管理人员。然而，兼职管理员只能进行简单的看管和运行操作，没有能力及时解决运行过程中的渠系渗漏、机电故障等问题，加大了机电设备和渠系受损程度，工程使用年限大大缩短，农田水利设施维修成本增加。同时，工程管理单位缺乏人才培养意识，对水利管理人员再培训学习重视不够。随着机械设备的不断更新和施工技术的快速发展，管理人员对新技术和新知识的掌握不够，从而限制了工程建设中新工艺的应用。
3 对策建议
3.1 多渠道筹集资金，保证资金合理使用
为解决农田水利资金投入不足的问题，可采取提高水利工程补助标准、加大财政资金投入力度、以工程预算结果规划融资渠道等措施，多渠道筹措工程建管资金。1）政府部门应加快制定农民参与建管的奖补机制，进一步优化相关政策，并结合农业生产需求鼓励当地农业生产者自主投资，积极探索新的融资模式，在小型农田水利工程建设过程中引导民间资本投资，拓展工程融资渠道以获取充足的建设资金。2）在农田水利工程建设阶段应明确工程成本影响因素，通过分析工程造价组成制定科学的成本管理模式，保证资金使用的科学合理性。3）为实现资金的充分利用，在工程建设和运行阶段统筹规划资金投入，通过编制预算方案、准确评估等手段合理分配有限的资金，进一步提升资金的使用效率，保证工程建设和运行阶段都有充足的资金支持。通过以上管理可有效防止不必要的资金浪费，解决建设阶段资金投入过多而后期维护管理资金不足的问题，保证工程建设质量和长久高效运行[6]。
3.2 明晰农田水利工程权责，强化主体意识
明确工程产权关系是加强农田水利管理的基本条件，工程管理主体可以通过水权分配和明晰产权来确定，以保证权责利的全面落实。1）将竞争机制引入工程管理的范畴，即由乡镇或县政府负责大中型农田水利管护职责，积极探索通过股份合作、租赁、承包、拍卖等方式落实小型水利工程管护工作的机制，充分发挥各级农田水利工程效益。2）为明晰工程管护主体引入分级产权移交机制，如市级或县级水利部门负责跨乡镇大型水利工程的管理，而乡镇水利站负责跨村一级小型水利设施、供水设备的管护，农户或村集体统一负责方塘、田间抗旱井等小农水工程的管理。将广大群众经济利益与工程管护挂钩，增强农民参与管护的责任感，从而实现使用权、管理权和所有权的统一。
3.3 调动群众参与积极性，加强工程监管
建立健全农田水利工程长效管护机制，引导、鼓励农民参与工程管理，促进农田水利工程的长效运行。根据“谁投资、谁受益”的原则加快形成乡镇级水利设施管护新机制，条件允许时可成立农民用水协会，充分发挥农民自主管理作用，可以通过租赁或承包给个人、聘请专管人员等方式负责农田水利的管护，进一步提升工程综合效益。
3.4 转变重建轻管观念，加强建后管护
为充分发挥农田水利工程效益必须实施切实有效的运行维护管理，逐渐扭转重建轻管的观念，依据行业规范及法律规章制度对农田水利工程實施严格的管理。此外，实现农田水利工程长效运行的关键是制定健全的运行管护制度，加强建后管护。1）进一步加大资金投入和扶持力度，制定工程管护费用筹措办法和运行管护定额;2）深化产权制度改革，鼓励与支持农民用水协会管理，激发群众参与管护活力;3）强化基层技术服务组织和水利管理机构建设，持续优化资金支出结构，对管理单位办公条件、信息网络、管理手段等方面投入部分资金，切实提升基层水管单位的服务水平和工作能力;4）针对农田水利工程运营制定出台相应的法规条例，明确广大群众、社会组织和各级政府的管护责任，完善工程管理资金投入机制，逐渐实现法制化、规范化长效管护目标;5）按要求定期进行检测，全面做好工程管护各项工作，对渠、沟、堰、塘、库等水利设施，每年春夏时节重点做好清淤整治、滞蓄保水工作，以保证春灌水源的充足、农田水利工程的长效运行和工程效益的发挥。
3.5 加强人员培训，提升专业管理能力
为及时有效地解决农田水利工程存在的问题，必须通过专业技术学习加快提升工程管理水平，定期开展多种形式的教育培训。1）加强人员培训。定期开展自学或者学习培训活动，通过学习考核不断掌握相关专业知识，进一步提升农田水利工程的管护水平。2）贯彻落实管理制度。农田水利工程应贯彻执行相关管理制度，只有全面掌握管理制度才能保障运维管理工作的科学有效性。3）组建高水平的管理队伍。农田水利工程管理技术复杂、涉及内容较多，创建优秀的工程管理队伍是有效解决农田水利现存问题的关键。4）充分发挥专业人员的带动作用。老员工的管理经验丰富而新员工的学习能力强，必须将经验与理论有机结合才能切实提升工程管理水平。学习培训是提升工程专业管理水平和管理技能的最佳途径，随着信息技术和互联网的快速发展，培训学习的形式越来越多，比较常用的有邀请专业指导、利用网络资源学习和先进管理模式学习等方式。
4 结语
阜新市农业经济发展与农田水利建设密切相关。在农田水利工程建设过程中，各级部门要各司其职，结合工程资金投入和农业发展规划完善农田水利工程设计，保证农业发展与农田水利工程的协调性;通过优化农业生产结构、节约水资源、协调农业水资源供给、加强工程管理等，保证农田水利工程防洪排涝和农田灌溉效益的发挥，促进水利事业和农业经济高效可持续发展。
参考文献：
[1] 郑海芝，李爱民.小型农田水利工程项目背景下郓城县农业水价综合改革初探[J].水利发展研究，2019，19（9）：27-29.
[2] 吴军安.加快水利工程建设，推动乡村振兴：评《水利，农业的命脉：农田水利与乡村治理》[J].人民黄河，2020，42（4）：167-168.
[3] 曹文平.水利工程管理方法的探讨[J].黑龙江水利科技，2013，41（4）：235-237.
[4] 纪中庭.关于现代水利工程中的生态问题探讨[J].水土保持应用技术，2016（1）：22-23.
[5] 董仲源.辽宁省农田水利存在问题及发展对策探究[J].水土保持应用技术，2017（1）：29-30.
[6] 王富强.水利工程施工管理中常见问题及对策探析[J].地下水，2019，44（4）：257-258.
收稿日期：2022-03-07
作者简介：李晓（1991—），男，辽宁阜新人，本科，助理工程师，主要从事农田水利工程、水电工程、土木工程。E-mail：271552249@qq.com。
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