翟 燕
(江苏省惠隆资产管理有限公司，江苏 南京 210032)
关于全民所有制企业终止的四种情形，«中华人民共和国全民所有制工业企业法»(下称«企业法»)第二十条做了规定。全民所有制企业清算直接相关的法条，一是«企业法»第二十一条提出，在企业合并、分立或者终止的时候，必须保护财产，依法清理债权、债务。二是«全民所有制工业企业转换经营机制条例»(下称«转换经营机制条例»)第三十六条明确，企业解散由政府主管部门指定成立的清算组组织清算。扩大到法人的范畴，«中华人民共和国民法典»(下称«民法典»)的第六十九条规定，法人解散的五种情形。«民法典»第七十条则继续沿袭2017 年«中华人民共和国民法总则»第七十条规定，合并或者分立情形除外，法人(注:包含全民所有制企业)解散的，清算义务人应当及时组成清算组进行清算。当清算义务人因不能及时履行清算义务，致使损害后果发生的，其应承担相应的民事责任。主管部门或利害关系人可以向人民法院提出申请，指定由有关人员组成清算组进行清算。综上，全民所有制企业应当严格遵循法定程序和要求，依法组织清算，办理注销登记，然后宣告企业终止[1]。
无论是«企业法»，还是«转换经营机制条例»均没有对全民所有制企业解散清算程序做出明确规定。«民法典»的第七十一条规定，法人的清算程序以及清算组职权，依照有关法律的规定；
如没有规定的，参照适用公司法的有关条款。因此，在实践中，建议在全民所有制清算程序方面，参照适用以下相关法律法规，如«中华人民共和国市场主体登记管理条例»(下称«市场主体登记管理条例»)«公司法»«民法典»，等等。关于全民所有制企业出资等实体问题，直接适用«企业法»«转换经营机制条例»等相关法律法规，这是全民所有制企业的特殊性质所决定的。
我国企业清算的方式主要包括三种。一是自行清算，是指公司解散，清算活动由清算义务人自行组织。当企业出现解散、被依法吊销营业执照等法定事由，且法律没有设定过多强制性条件时，遵从清算义务人意思，可自行清算。二是强制清算，是指当清算义务人自行清算不能或者根本不进行清算时，主管部门或者利害关系人申请人民法院组织清算活动。三是破产清算，是指企业出现破产清算情形，有权主体向法院提出破产清算申请，由法院组织清算活动。上述三种清算方式并非孤立存在，在一定条件下将发生转变[2]。
对有限责任公司和股份有限公司清算，我国有着比较系统、翔实的法律法规；
而对其他市场主体清算，则鲜有明确的规范性文件指引。比如，«企业法»对全民所有制企业清算的规定，就比较笼统，一言以蔽之。因此，实践中，如果全民所有制企业自行清算，建议参照适用有限责任公司或股份有限公司清算制度，但由于其政治属性，清算注销必须履行必要的报批程序。
(一)决议解散并成立清算组
全民所有制企业清算，需由出资人(主管部门)按下启动键，出具批准该企业法人解散的决定，并指定成立清算组。成员包括主管部门的人员、企业管理人员等。清算组职权，«公司法»第一百八十四条中做了规定。需注意的是，全民所有制企业清算组无须在市场监督管理部门进行备案。
(二)审议通过职工安置方案
清算组应当制定职工安置方案。方案经职工(代表)大会审议通过后，企业方可实施清算。方案审议通过后实时予以公布。跟企业改制、破产一样，全民所有制自行清算注销，最终也会在法律上造成主体灭失的后果。故清算过程中，借鉴以下两个通知规定的做法，将职工安置方案是否经职工(代表)大会表决通过，作为实施清算的前置条件，充分体现出对职工权益的重视。①«国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知»(国发〔2005〕36 号)的第十七条规定，在实施重组改制、关闭破产的国有企业，其职工安置方案必须经职工(代表)大会讨论通过。凡是职工的安置方案和社会保障办法不明确、资金不落实的企业，则该企业不得进入重组改制和破产程序。②«关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知»(国办发〔2005〕60 号)的第四条第(二)项规定，在实施改制前，原企业应该制订职工安置方案，并将方案提交本企业实施改制前的职工(代表)大会表决通过后，企业方可实施改制。职工安置方案必须予以公布。
(三)债权人的通知或公告及债权登记事宜
«市场主体登记管理条例»的第三十二条规定，清算组可以在国家企业信用信息公示系统上，发布对债权人的公告。«公司法»的第一百八十五条对债权相关的时限及申报要求作了规定，告知债权人的时限，是自清算组成立之日起十日内；
登报公告时限是清算组成立之日起六十日内。债权人申报债权时限，收到通知书的，自收到之日起三十日内；
未收到通知书的，自公告之日起四十五日内。债权人向清算组申报债权时，应说明其债权有关事项，并出具作证材料。债权登记由清算组负责。在债权申报期间，债权人的债权不予清偿。
(四)财产清理、资产评估、清产核资
清算开始后，清算组全面接管企业的公章、营业执照、业务合同、会计资料、人事材料及其他公司材料等。清算组依法对债权债务情况进行核实，并对企业财产进行必要的清理、清算，如界定财产的权属、范围、分类并登记造册，变现非货币性财产，清算对外投资，清算对外债权，等等。编制企业资产负债表并制作财产清单。专项审计、资产评估和清产核资工作，结合企业实际情况依法开展。
(五)制定财产确认处置方案
国有资产处置的方式主要有公开挂牌交易、无偿划转、非公开协议转让。方案中需要根据国有资产的类型及情况确定处置方式，依法依规处置国有资产，防止国有资产流失。
(六)制定确认清算方案
清算组在财产清理工作完毕后，应当根据清算结果制定出清算方案，内容主要包括资产负债情况、财产清单、财产作价情况和处置方案等。清算方案须经有权机关确认同意后方可执行。此阶段，如果清算组发现企业存在不能清偿到期债务，且资产已经不足以清偿全部债务或已经明显缺乏清偿能力的情形，就应当申请宣告破产，进入破产清算程序。
(七)清偿债务与分配剩余财产
根据政府部门审批通过后的清算方案，按发生的清算费用、职工债权(如职工工资、抚恤费用、伤残补助、所欠的应归入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用等)、社会保险费用、欠缴的税款(滞纳金、罚款)、企业债务、企业出资人(主管部门)这一法定顺序进行给付和分配。
(八)办理注销登记事宜
清算结束后，清算组出具清算报告，并报企业主管部门或者出资人确认。依法先办理税务注销登记，再办理工商注销登记(应当提交清税证明)、将营业执照和单位公章缴回，然后注销社保账户、住房公积金账户、银行账户等。«市场主体登记管理条例»的第三十二条规定，清算组应当自清算结束之日起30 日内，向登记机关提出注销登记申请。市场主体提出注销申请前，应该先注销其分支机构。
为最大限度降低企业税负损失和国有资产损失，降低聘请会计师事务所、税务师事务所、资产评估机构、律师事务所等专业队伍参与清理工作。
(一)人员安置问题
职工安置方案的表决通过属于清算程序，在前文中有提及。本节阐述人员安置问题的重要性、历史成因、安全隐患和解决措施。全民所有制企业人员安置是企业清算的重要环节，也是决定清算能否顺利进行的关键因素，稍有不当，极有可能引发信访稳定风险。由于全民所有制企业具有很强的政治属性，每个企业都或多或少存在着身份转换带来的工龄计算问题、早年社会保险费欠缴问题、住房公积金欠缴问题、医疗费用欠缴问题以及住房补贴等历史遗留问题。人员身份也相对复杂，如离退休人员多、军转干部多、“长期两不找”人员多、内病退人员多、停薪留职人员多、有六十年代精简老职工等[3]。
在实践中，一定要按照国家层面出台的若干政策文件指导意见，按照«劳动法»«劳动合同法»等法律规定执行，按照企业自身合规内控要求，妥善处理好人员安置问题。在岗在职员工，分流安置，结合其主观意愿和实际情况，制定职工转岗安置、内部退养、解除劳动合同并发放经济补偿金等差异化安置方案，加强宣讲、贯彻、讲解、解释、沟通等工作。对于离退休职工，企业将继续按“老人老办法、新人新办法、统筹兼顾”的原则，负责原承担的离休人员医疗补助、退休军转干部补助、其他退休人员的帮困待遇等。清算时，按政策测算提留出职工安置费用，保障职工安置经费。
(二)出资纠纷问题
全民所有制企业虽然随着公司制改革进程已逐渐退出历史舞台，但其出资纠纷问题未见减少。债权人在清收全民所有制企业债权时，总是会重点关注企业出资问题，希望借此追究出资人的法律责任。作为活跃于特定时期的商事主体，全民所有制企业所体现出的出资瑕疵基本都具有特殊的历史原因和考量。实务中，如综合考虑全民所有制企业背景，具体问题具体分析，尽量还原出资问题真相，多熟悉此类判例及慎重适用法律，应能避免诉诸法院，加快清算进度，助力清算工作有效推进[4]。
1.适用法律方面
通过检索裁判文书网上的案例，并进一步统计分析，全国各地大部分法院都认为全民所有制企业出资纠纷应当适用«企业法»。对适用«公司法»相关规定或原则处理全民所有制企业有关纠纷问题，持否定态度。如:江苏省农垦集团有限公司、江苏江都建设集团有限公司与江苏省徐州农垦总公司之间的合同纠纷案。徐州市中级人民法院民事判决书中载明，华盛建安公司系全民所有制企业，涉及其出资问题的纠纷，应当适用«企业法»的有关规定。一审法院在处理本案争议的时候，适用了«公司法»相关条款，实属不当，依法应予纠正①参见江苏省徐州市中级人民法院(2016)苏03 民终2205 号民事判决书。。
2.出资人不承担补齐出资责任的法律情形
在实践中，有些全民所有制企业的“出资人”，在市场监督管理局登记为出资人，实际为全民所有制企业的主管部门；
或者因行政划转、调整等行政行为成了全民所有制企业的出资人。这些出资人因不负出资义务，自然也无需承担补缴出资的法律责任[4]。
3.实例分享
全民所有制企业的盈余公积可以用于增加注册资金。江苏省某贸易中心系全民所有制企业，曾于1999 年10 月15 日，申请用企业盈余公积增加注册资金280 万元。2020 年，根据国家大力清理“僵尸企业”，全面完成公司制改革等国企三年行动部署，该企业进入破产清算程序，破产管理人参照«公司法»有关规定，以当年280 万元未实际出资为由，要求出资人补缴出资。该案件的焦点在于全民所有制企业注册资金变更与公司增加注册资本法律性质不同。
全民所有制企业以实际“注册资金”方式登记，是为了确认国家授予企业法人经营管理的财产或企业法人自有财产数额的现状，并不是公司股东限期缴纳公司资本数额的公示承诺[5]。本案最终江苏省某贸易中心向破产管理人提供了当年江苏省国有资产管理局审定并盖章确认的«1999 年度国有资产产权登记表»、主管部门同意其将盈余公积转增资本金的批复、工商行政管理部门核准登记的表格等证据材料，破产管理人确认其出资行为有效。虽然在实践中，全民所有制企业的注册资金与公司的注册资本性质的辨析依然是法律争议的焦点，但全民所有制企业自行清算过程中如遇类似情形，此案例或有借鉴意义。
全民所有制企业通过自行清算，可以根据自己的业务判断和法律知识来决定合适的处置方案，使自己的利益最大化。同时，也能免去法院组织清算受审限、流程等因素掣肘，从而提高清算效率。但是，自行清算并不意味着可以任意行事。全民所有制企业是承担着社会责任的特殊的国有企业，在自行清算时，尤其要做到依法、依规、专业、审慎。
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