2021 浅谈人大监督工作的文章三篇
【篇一】
开展预算联网监督是贯彻落实党中央关于加强人大预算审查监督重要部署的具体举措，是人大预算审查监督工作的创新发展。随着大数据在各个领域的快速应用和实践，为人大加强预算审查监督提供了新的理念、新的途径和重要平台。**年初，**市人大运用大数据技术，自主研发建成“**市人大预算联网监督系统”，实现预算审查监督工作新突破。本文通过实践经验的总结，旨在分析地方人大如何抓住大数据时代的契机，提高预算联网监督的精准性，增强预算监督实效，并积极探索大数据与预算联网监督有效融合的实现路径。
一、大数据时代给人大预算联网监督工作带来的机遇
当前，以大数据为主要代表的新一轮信息化革命正以汹涌澎湃之势席卷全球，大数据所带来的全新思维观念和深刻技术革新在政治、经济、文化等各个领域引发了深刻的变革。大数据是以容量大、类型多、访问速度快、应用价值高为主要特征的数据集合，正快速发展为对数量巨大、来源分散、格式多样的数据进行采集、存储和关联分析，从中发现新知识、创造新价值、提升新能力的新一代信息技术和服务业态。
** 年 9 月，国务院出台《促进大数据发展行动纲要》，提出了用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新的管理机制。“十三五”规划纲要提出实施国家大数据战略，把大数据作为基础性战略资源，全面实施促进大数据发展行动，助力产业转型升级和社会治理创新。
大数据时代的来临，对人大传统的监督理念和监督方式方法提出了诸多挑战，也为人大监督能力的提升带来了巨大的机遇。人大预算联网监督，是运用现代信息技术加强人大预算审查监督的重要措施，是对人大预算审查监督工作的创新发展。大数据时代，与以往信息化的最大不同，就在于过去偏重于硬件设备和软件系统的建设、开发及维护，而忽视了数据本身的挖掘。在大数据时代，数据本身已经成为最关键的枢纽。运用大数据强化人大预算联网监督的实质就是通过对政府预算大数据的收集、处理、挖掘并呈现重要信息，有效解决预算审查监督中信息不对称的问题，更好地提升人大预算审查监督的能力。
(一)财政信息化建设为实施以大数据为核心开展预算联网监督工作奠定了基础
财政部门是数据密集型的综合经济管理部门，数据和信息一直以来都是财政工作的基础。近几年来，财政部门在推进财政信息化建设，特别是在财政网络安全、应用安全、数据安全、国产化应用等方面，工作力度大大加强，财政管理规范化和信息化水平得到有效提升。以“金财工程”为基础的财政信息系统经过多年的发展目前已经比较完善。这为实施以大数据为核心开展预算联网监督工作奠定了基础。
(二)运用大数据开展预算联网监督有利于提高监督选题精准度
预算资金安排涉及经济建设和社会发展的方方面面，只有抓住监督选题这个“要害”，时时紧扣监督的“点”，才能开展“精确制导”式监督。每年有关预算资金的监督议题一般是根
据以往工作经验，在征求相关部门意见基础上确定的。这种方式的弊病是人民群众参与度不足，难以准确把握百姓呼声和时代脉搏。为此，运用大数据开展监督工作，搜集的信息才会足够全面、客观。一方面应高度重视和梳理代表会议审议发言和所提议案建议。每年人代会，人大代表提出的海量议案和建议就是宝贵的大数据资源，不仅反映交通拥堵、看病难、食品安全等民众关注的热点难点，而且还涉及经济长远发展等。另一方面，人大在开展预算联网监督时发现的问题资金，也都是预算监督的选题来源。因此，运用大数据技术的数据信息整合和集成功能，可以为预算监督议题制定提供更为系统、准确的依据。
(三)运用大数据开展预算联网监督有利于提高预算监督效率
随着“金财工程”的整体推进，各级财政部门掌握的数据越来越明细、规模越来越大。同时，预算监督所需要的数据不仅仅停留在财政预算数据上，还涉及到大量的业务数据，广泛分散于财政、税务、国库、国资、社保、市场监管等各个部门。虽然政府预算监督拥有了海量的数据信息，但是若得不到有效的分析处理，也无法为预算监督提供真实有效的信息，只会增加额外的成本。当前，大部分预算联网监督还主要通过单纯的数据收集、查阅和简单的平面化数据分析，往往以经验判断和抽样监督为主。大数据先进的数据处理方法和强大的数据处理能力，能将预算监督重心转向历史对比、问题发掘筛选、分析评估和预测预警。除了传统的趋势分析、结构分析、因素分析等分析方法外，大数据能够挖掘和发现传统分析方法以外的事物相关性，融入了数据挖掘、结构和非结构数据类比以及数据可视化等方法，提高了信息的时效性和可靠性。预算联网监督只能着眼于整体而非样本，着眼于科学分析而非经验性判断，才能真正实现让“数据说话”。
(四)运用大数据开展预算联网监督有利于提高人大代表参与度
如何发挥人大代表在预算审查监督工作中主体作用，是当前人大监督工作的一项重要课题。由于人大代表从各行各业中选举产生，知识结构存在差异，再加上预算涉及的内容量大面广、专业性较强，许多人大代表即使有意愿，也不知道如何开展预算审查监督。大数据的应用有三大要素：数据本身、数据挖掘和结果展示，其中最重要的是挖掘数据展示重要信息。数据可视化，通过深度挖掘各类数据中所包含的信息，将数据加工处理成各种统计图、表格、趋势图等形式，提出图文并茂、一目了然的综合数据分析报告，使庞杂的数据关系变得简明易懂。这就给人大代表搭建起了一个新平台，可以充分了解政府及其部门年度工作重点，办什么事、花多少钱，审查前做到“胸中有沟壑”，审查时“有的放矢”，从而切实为人民管好“钱袋子”。
当前，人大预算联网监督工作正处于起步阶段，构建以大数据为核心的预算联网监督机制是一项系统性工程，不是一蹴而就的事情。就现实情况而言，大数据监督乃至一般的人大信息化进程都还相对滞后，具体表现为：面对大数据时代的来临准备不足，大数据思维观念还有待树立；政府部门之间“数据割据”的现象普遍存在，即使在财政部门内部也存在“信息孤岛”问题，人大联网监督数据基础不够牢固；数据挖掘无现成经验可资借鉴、数据挖掘混合型人才不足等等。
二、**市人大预算联网监督工作实践
**年，**市人大在全省率先开展预算联网监督工作，通过专线与市财政局连接，利用财政一
体化信息系统加强预算执行监督，有力地增强了预算审查监督的针对性和实效性，也积累了一定的预算联网监督经验。
**年 7 月，**市人大自主研发的“**市人大预算联网监督系统”经过半年时间试运行后正式上线。系统运用大数据分析技术，实现对预算审查监督的全口径、全过程和全覆盖，推动人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，为开展预算决算审查和预算执行监督提供强有力的数据信息支持，增强了监督工作的针对性和有效性。
**市人大预算联网监督系统对接了市财政局 9 个业务系统，横向联结人民银行国库信息处理系统（TIPS）、市场监管局工商法人登记库和组织机构代码库等部门数据，通过海量数据归集、清洗、运算，构建人大预算联网监督数据库。系统共设置财政收入、财政支出、财政转移支付、部门预算、专题分析、政府预决算审查、部门预决算审查、宏观经济、人大业务知识库、代表服务和综合智能检索等 11 个功能模块。主要具有以下五个特色：
(一)全面覆盖:系统涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算和政府性债务等财政资金，贯穿编制、执行、调整、决算等预算管理全过程。同时，覆盖市级 106 个部门、573 家预算单位的收支信息。
(二)重点拓展：系统有效落实中央关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的要求，加强对支出预算总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付、政府债务以及政府收入预算等六个方面重点审查。同时，还结合人大代表和群众关注的热点难点设置了八个方面的专题分析。
(三)交互智能：借助系统可实现人大预算决算审查与财政部门工作交互，并利用大数据技术，智能形成 53 张报表辅助人大预算审查。
(四)数据整合：系统将海量业务数据，按照一定规则进行数据清洗、转换、汇总等综合处理后，自动加载到数据仓库中，并依据业务需求，实现联网监督各项功能。比如，系统联结人民银行国库信息处理系统（TIPS）、市场监管局工商法人登记库和组织机构代码库等部门数据，通过将企业纳税数据与企业的行业归类关联起来，可以哪个行业增幅快或是后劲不足，市人大常委会可及时开展相关调研，总结成功经验，及时寻找问题。再如，对地方政府债务系统每一笔债务的总额、期限、利率、偿债方式的数据挖掘，可以清晰分析政府在每一年度偿债义务，分析政府偿债高峰年度，为人大加强政府债务监督提供依据。
(五)多维可视：系统运用近万张图表展示分析成果，使得繁杂数据直观可视，同时在各图表间进行层层数据钻取，获取数据间的关联信息，挖掘数据的隐藏价值。
人大预算联网监督系统的上线后实现了预算审查监督方式的“四个转变”：一是从原先线下监督向线下监督与线上监督相结合转变；二是从原先事前、事后监督向事前、事中、事后监督转变；三是从原先定时的时点监督向全口径全过程动态监督转变；四是从原先单纯审阅报表监督向大数据综合分析监督转变。
三、以大数据为核心构建人大预算联网监督新机制
“用数据说话、用数据分析、用数据监督”，要将人大预算监督工作与大数据技术深度融合、创新发展，推动人大预算监督由过去的经验型、估计型向数据分析型转变，以不断开创人大监督工作的新局面。
(一) 提高大数据意识，培养大数据思维
“大数据发展日新月异，我们应该审时度势、精心谋划、超前布局、力争主动。”习近平总书记曾深刻分析大数据发展现状和趋势，结合我国实际对实施国家大数据战略、加快建设数字中国作出重要部署。地方人大及其常委会应牢牢抓住大数据发展的时代机遇，打破思维定势，立足长远，主动变革，加强大数据战略顶层设计和统筹规划，切实将大数据技术全方位融入人大预算审查监督全过程。应认识到大数据对人大预算监督体系转型与监督能力提升的重大意义，形成全面、开放、共享的大数据理念，培养数据搜集、梳理、挖掘、分析、利用和共享的能力，做到用大数据选准监督议题、用大数据支撑监督过程、用大数据助力代表高效履职。
(二)完善信息交换共享机制，建设预算监督大数据库
利用大数据开展预算联网监督，必不可少的一项环节在于数据库的建设。要解决信息在部门和行业间、地区和政府间的碎片化问题，消除信息壁垒与不对称，实现全景式、持续性的数据收集与整理，构建强大的预算大数据监督数据库。一是打通现有财政信息管理系统，连通预算编制、财政总决算、部门决算、国库集中支付、地方政府债务管理、财政供养人员、资产管理、政府采购、总会计帐等已有的信息系统接口，改变各个信息系统的“信息孤岛”状况。二是进一步加强数据的归集整理，将人行、税务、统计、经信、国资、人社、市场监管、审计等政府部门的相关数据整合，拓展预算信息宽度，使数据更加全面完整；三是构建数据标准体系，统一数据统计口径与数据接点，加快预算监督大数据仓库建设，为人大依法监督预算提供及时、准确、全面、真实的数据。
(三)运用大数据技术建设预算联网监督系统
开展人大预算联网监督工作，需要建设好预算联网监督系统。运用大数据技术开发预算联网监督软件则是建设预算联网监督系统的核心。一是统筹建设。地方人大开展预算联网监督工作，应坚持以省为单位统筹预算联网监督系统开发，自上而下统筹规划，统一设计系统的基本功能和模块设计，这样既可以避免重复建设带来的资金浪费，又能保障上下级之间的信息联网与共享。二是监督框架。系统要在监督全口径预算资金基础上，以中共中央办公厅《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》为指引，重点加强对支出预算总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付、政府债务以及政府收入预算等六个方面审查监督。三是数据挖掘。面对海量数据信息，充分运用分类归纳、重点筛选、比对分析、关联挖掘、趋势分析、建模分析等方法，通过发掘数据间互相影响和制约的关系来发挥其蕴藏的巨大价值。四是数据可视。建立统一、规范高效、简洁明了、用户友好的系统展示界面，消除系统运用人员能力和大数据技术之间的障碍。
(四)加强数据安全保护
大数据时代，数据安全已成为公共安全的重要内容。数据需要开放共享，也需要应有的安全
保护。因此，需要建立数据开放与保护的制衡机制，使数据的价值得以发挥的同时，确保有序地采集与使用数据，避免数据安全隐患带来的危害。要重视人大预算联网监督系统信息安全保护问题。一是坚持涉密数据不上网、上网数据不涉密，先脱密后入网。二是利用政务专网光纤专线连接各部门系统三是使用身份认证，设置使用权限，加强技术防范。四是通过制度保障，确保人大预算联网监督系统安全运行。
(五)完善预算联网监督运行机制
规范预算联网监督系统使用管理，应建立三方面运行机制：一是数据共享与信息安全机制。二是监控分析机制。在加强预算全口径监督的同时，及时发现可能存在的疑点，并进行核实、比对和分析。三是监督反馈机制。对于联网监督系统实时反馈的问题，应及时将其反映给财政及相关政府部门，经政府部门调查研究后，要把处理结果及时反馈回人大，人大根据处理实施状况进行后续跟进工作，以监督预算资金的科学、规范、有效使用。
(六)加强利用大数据技术的能力
当今世界已经进入信息经济时代，这一阶段竞争优势的决定因素与以往有了巨大的不同。农业经济时代主要靠土地、资源、人力和畜力，工业经济时代主要靠资本、技术，而信息经济时代，人的因素起着决定性的作用，更多地依靠知识、创新和持续学习。大数据时代下的人大预算联网监督，必须有人才的强力支撑，要既熟悉预算审查监督，并对数据管理有丰富经验，还要了解数据挖掘等数据分析技术的各个层面，有能力以综合的视角制定切实可行的方案。要就现有人员加强培训，培养业务与技术融会贯通的复合型人才，为人大监督能力提升提供人力支撑。
【篇二】
党的十九大报告首次提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，作为中国新时代改革和发展的纲领性文件，为财政管理改革工作擘画了新蓝图，指明了新方向，提出了新要求。《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》又提出“要力争用 3-5 年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”，李克强总理在**年《政府工作报告》中还明确指出“加大预算公开改革力度，全面实施预算绩效管理。”全面实施预算绩效管理已上升到国家战略部署新高度。为此，加强地方人大预算绩效监督已迫在眉睫，但这项工作涉及面广、专业性强，既是地方人大及其常委会行使监督权的重点，也是难点，在实践中较难把握，需要不断探索创新。下面，笔者结合地方人大工作实际，针对当前预算绩效监督工作存在一些难点和障碍，就如何进一步加强地方人大预算绩效监督做一些粗浅的分析和探讨。
一、作用·意义
加强地方人大预算绩效监督，既是地方人大职责所在，也是形势所需、现实所需。**年新《预算法》立法宗旨已转变为“规范政府收支行为，强化算约束，加强对预算的管理和监督”，正式明确“全口径预算”的法定范围，全面提高预算的透明度，强化人大预算监督机制，规范了财政转移支付和地方债的运行，铺设了“阳光预算”“民主预算”“支出预算”的绩效治理路径。《预算法》第 12 条还明确规定了讲求绩效的原则，并对绩效目标管理、绩效评价、
绩效结果应用等作出明确规定，第一次在法律层面引入效算理念。为此，进一步加强地方人大预算绩效监督，为加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理，规范政府财政收支行为，促进经济社会健康发展都有着十分重要的意义。
(一)有利于优化财政资源配置。在地方财力有限的情况下，政府部门从以往的传统预算编制争项目、争资金，逐步转向重点关注预算资金要实现的目标任务、预期效果等方面。各部门在年初安排预算过程中，既要考虑项目上一年度执行情况，又要关注项目实施的经济性、效率性、效益性以及新一年度绩效目标、中长期目标等，对项目实施所需的资源和存在问题进行综合分析，这有利于达到优化资源配置、预算项目择优等目的。
(二)有利于提高公共财政管理水平。根据公共委托代理理论和新公共管理理论，政府给予各级预算单位资金使用方面更多的自主权和灵活性，更注重投入后的产出和绩效结果，社会公众对政府行为的关注点从对公共资源的如何分配转向公共资源的配置结果和效率。地方人大作为权力机关，受人民的委托监督管理地方事务及财政预算，通过加强预算绩效监督引入代表和公众监督机制，对部门预算支出的绩效情况、不规范使用财政资金、一成不变的奖补政策等进行监督，有利于改变以往僵化模式，改进部门作风，提高工作效率、公共产品质量和公共财政管理水平。
(三)有利于推进民主理财。预算绩效管理的各个环节融入民主决策的管理机制，财政部门、主管部门、人大代表、社会公众、专家等就预算执行、资金绩效情况开展充分地博弈，有利于提升财政政策的利益整合能力，改变预算决策弊端，起到很好的政策规划功能。通过整合各个层面的意见，及时调整奖扶政策，纠偏扬长，使得财政奖补政策更加科学，预算安排更加民主，政府理财和预算绩效管理更加依法、公开、透明。
二、困难·问题
近年来，地方人大在预算绩效管理和监督方面取得了一些成绩，但总体而言，预算绩效观念还未深入人心，预算绩效监督体系缺乏科学性与系统性等，构建以结果为导向的预算绩效管理模式仍任重道远，与预算绩效改革仍有很多差距，在绩效认知度、评价理念、评价指标体系构建、绩效评价结果等方面尚需不断突破。
(一) 预算绩效管理理念认知度不高。当前民众绩效管理意识还比较淡薄，认为预算资金只要使用得合法合规就行，至于使用效果与己关联不大，有的预算单位仍然存在“要钱容易，花钱随意”的固有思想，对推进预算绩效监督的积极性不高，意愿不强，配合度不够。部分政府部门负责人、预算单位分管领导没有充分认识预算绩效管理的重要性，对争取预算资金的总量很积极，而对绩效评价工作积极性不高。有的认为只要不犯原则性错误、把年度预算资金用完就“大功告成”，对资金使用“效果”关注度不够，存在部门本位主义。有的财务负责人有畏难情绪，认为预算绩效管理增加工作量，采取敷衍和消极应付态度，工作停留在表面。有些部门在自评环节不够严肃，测评表或调查表发放、填写过程，存在“批量”拷贝应付等现象，自评结果优秀、良好较多。地方各级人大常委会自身对开展预算绩效监督的重要性认识也存在误区。大多数地方人大常委会成员来自于退居二线的党政官员，与其原先部门有着千丝万缕的社会及情感上的关系，多抱有“船到码头车到站” 的主观思想，对地方人大的制度、功能、地位认识不深，未能将自己放在人民权力履行者的位置上而承担起为民履监的义务，更缺乏大胆监督的气魄。
(二)地方人大对预算绩效监督偏软。目前地方政府部门开展预算绩效改革，固然给地方人大监督带来了一些积极影响，但还只属于预算体制的局部调整，无法从体制上弥补地方人大作用发挥受制于权力体制的内在缺陷。众所周知，大部分地方党委和政府的工作难以分开，地方党委、政府经常联合发文、下指示的情况很多，其中涉及较多的就是财政问题，如政府年度重点投资项目、公共基础设施建设追加等，常常是需要党委来决定的。地方人大在对这些预算项目开展绩效监督时，即使提出了监督意见，但地方政府有时会以党委的意见为由，拒绝修正存在的问题，从而将地方人大推向了两难境地 ，一方面应当依法对政府预算绩效进行监督，另一方面又需要与本级党委的决定保持一致，致使最后地方人大往往提些不痛不痒的监督意见，政府或多或少地作些局部整改，以取得平衡。此外，一些地方人大常委会出于改善办公条件、干部职位升迁、以及机关人员的福利等现实需要，被动选择了部分妥协或默契，以换取本级政府的资金等支持。因为地方人大在经济上还是要依赖于地方政府，人大自身运作资金的使用和支配上也还是要受制于政府，作为掌握着财政支配权的财政部门，其身份是政府的职能部门，在行政序列上必须服从本级政府的行政指令，而不对人大负责。如此一来，导致地方人大对本级政府开展预算绩效监督时腰杆硬不了，限制了监督权发挥的有效性。
(三)地方人大代表开展预算绩效监督专业能力不足。预算绩效监督是一项复杂的系统工程，要求监督主体具有多学科知识，不仅需要具备审计知识，还需要具备现代经济、绩效管理、甚至信息处理等方面的知识，需要较强的综合分析能力与问题解决能力。但从目前实践来看，地方人大代表和人大工作人员中缺乏具备这方面专业知识和专业能力的复合型人才，我们的监督主体知识结构尚不能满足预算绩效监督的要求，开展严格意义上的绩效监督显得力不从心。以笔者所在的县为例，本届人大选举产生的 199 名县人大代表中，具有相关财经工作专业背景的或知识结构背景的代表不足十分之一，在乡镇级人大代表层面具有相关专业背景的更是凤毛麟角。离开了专业知识背景的依托，人大代表开展预算绩效监督也就成了镜中花水中月，难以提出高质量的意见建议。即使是在县人大常委会的工作机构和办事机构内部，无论是人员数量还是知识结构，与预算绩效监督的工作要求都相差甚远。如本届人大财政经济委员会，仅有副主任委员 1 人为专职，其余 6 人均为兼职，这 7 人中有 5 人来自人大机关，1 人来自其他公务员系统，1 人来自金融业系统。
(四)预算绩效绩效评价指标体系不够完善 。地方财政部门对项目资金设置了财政支出绩效评价指标体系，并进行具体详细划分，但有些指标仍然较为笼统，预算绩效管理难以与风险评估控制实现有效衔接，不能体现财政资金管理使用的精细化要求。一是指标统一设定有难度。项目的性质不同或者单位的职能、任务不同，导致目标多元化，指标难以统一设定，也没有统一的标准。指标的确定需要考虑项目性质或单位职能的特殊性，不仅要与相关部门的权利、义务和责任相匹配，也要与发展战略相匹配，这对绩效指标编制人员提出相大的挑战。二是指标合理量化比较困难。指标的确定必须要有利于评价，需要合理进行量化，但是指标多元化，不同的指标需要不同的量化指标，尽管一些文件已经确定一些共性指标，但个性指标没有统一标准，按照方法要求需要通过对目标分解确定具体指标，如何分解没有统一方法，这些指标如何量化，量化的指标是否能合理反映目标要求，这些工作仍然需要提升。三是评价指标体系难以统一确定。预算绩效评价是对预算目标的实现程度进行评价，需要根据绩效目标分解的指标构建的指标体系来完成，由于目标多元化，将目标分解之后的具体指标会倍数增长，大量指标有可能出现重复或矛盾。一方面是质与量的矛盾，对于预算绩效评估而言，其核心是要有一套完整的、能反映效能的评价标准和计量方法，使得项目绩效目标能够量化、
具体化，而目前我们不少财政支出项目追求的是公共目标的实现，其中多数目标难以进行量化衡量。另一方面是短期与长期的矛盾。一些项目，如环保项目，本身周期性较长，财政资金投入与项目完成结果的显现存在时间差，即使项目初期资金到位率高、项目执行中资金管理情况也不错，但项目的社会效益与经济效益在较长一段时期内不能量化体现，那么短期的绩效评估必然不能真正反映整个项目实施的效果，导致预算绩效管理难以与风险评估控制实现有效衔接，不能体现财政资金管理使用的精细化要求。比如，有的项目只是在立项时编制了总的绩效目标，设计了简单粗放的指标，缺乏细化效益目标和具体评价指标，绩效评价报告的质量不高，目标设定较为笼统，难以精细化衡量和考核，影响项目评价效果。
(五)预算绩效监督结果应用存在掣肘。目前，地方人大预算绩效监督的结果应用十分有限。地方人大、政府都未能在预算监督中对绩效监督结果进行实质性应用，实践中监督结果常常只作为财政部门的内部参考，难以得到真正意义上的推广应用。目前的做法都只是一些“软激励”和“暗示法”，如对于绩效监督结果较好的单位，在未来年度的预算申请时给予方便，减少其与财政打交道的沟通成本，或通过公布部门排名，促使被监督部门领导为维护面子而重视绩效监督工作，等等。这些做法固然能取得一些效果，但都不具备可持续性。政府在编制年度预算报告时，也未能引入财政支出绩效监督结果。以笔者所在的县为例，历年来的主要做法是：对绩效监督评估结果较好的预算部门，财政部门可予以表扬或支持；对绩效监督发现问题、达不到绩效目标或评估结果较差的，财政部门可责令其限期整改。但现实中，对于限期未整改或整改不力的单位究竟如何处理？处理到什么程度？各方均没有明确说法。现在县里决定将绩效评价结果纳入各单位的行政效能考核范畴，对各部门预算支出绩效产生一定程度的约束力。但至今绩效监督结果在各预算单位考核指标体系中所占比值仍然较小，对于大部分被监督部门来说，绩效监督结果主要作用仍停留在为部门加强支出管理提供参考 ，而对财政支出中存在的问题和相关责任并没有足够的刚性束缚。
三、思路·对策
新修订的预算法增加预算绩效管理条款，为预算绩效管理工作的深入开展提供了法律上的支撑。地方人大如何实现对财政资金监督向支出效果转变，强化预算单位责权理念，推进建立相配套的财政、审计制度等，探索一条程序性和实质性并重的预算绩效监督路径，仍是一个值得深入研究的新课题。
(一)逐步提升绩效管理理念。思维观念的改进是潜移默化的，在重大的变革后也需要一段时间的适应，因此预算绩效管理思维的转变与形成也不能一蹴而就、一夜转变。要通过新闻媒体、网络等载体切实加强舆论引导，积极培育绩效文化，不断扩大社会影响，有效引导社会各界主动了解、支持预算绩效管理，提高部门使用财政资金的绩效意识及人大常委会组成人员、人大代表的监督意识。要进一步认识预算绩效是政府绩效管理的重要组成部分，要把管财和理事、绩效评价与预算编制放到同等重要的位置。要通过预算绩效监督，使所有政府部门都牢固树立预算绩效意识，切实杜绝项目安排和政策制定时没有科学论证、申报预算时“报大数”、预算执行时“乱花钱”等不良风气，让以绩效为导向的用财观念深入人心，讲求绩效的用财风气全面形成。
(二)强化地方人大预算绩效监督权力。“谁来监督”是政府预算绩效监督体制改革中一个基础的、首要的问题，西方各国多以“公民是否满意”作为评价政府预算绩效的重要标准，在我国，人民代表大会是国家最高权力机关和权力委托者，地方各级人大及其常务委员会的组
成人员由人民群众选举产生，宪法己赋予了各级人大监督本级政府工作的权力，其对政府行为实施监督是一种合乎逻辑的必然要求和法定职责，人大的民意代表机构性质决定了它对政府监控的合宪性和权威性。因此，将地方各级人大确定为预算绩效监督的核心主体，无疑是所有监督途径中最权威、最有效、最低成本的，具备充分的应然性与必要性。虽然目前地方人大监督存在一定的弱化和虚化，但其监督乏力的一个重要原因就在于缺乏具体可操作的监督手段，政府绩效监督无疑为地方人大监督职能的加强和顺利实施提供了有效选择，通过该选择，地方人大能更准确、更便利地监督本级政府行为。预算过程既是利益平衡的过程，也是权力博弈的过程，要在党和国家的政治制度平台上进行分析，即按照法律规定的党委、人大、政府各自的权限，处理好决策、执行、监督三者的关系，党委负责制定宏观的、指导性的预算方针，政府根据党委的预算指导方针编制政府预算并执行，人大对政府的预算绩效进行监督。地方人大主导对本级政府预算绩效监督，组织牵头各方参与对政府部门工作，包括其财政预算的监督，更能反映出我国政治制度的优势所在。地方人大监督本身含有的反馈机制，对本级政府回应地方人大审议意见具有刚性要求，引入绩效监督后，政府的回复与其对工作的改进和绩效改进挂钩，其改进的情况又将成为下一阶段对其绩效监督的依据，从而形成绩效监督的良性循环。另外，要进一步提高地方人大财经委的监督地位，赋予地方各级人大财经委审查监督以更重大的责任、更强有力的手段。在我国各级人大及其常委会结构组成中，人大财经委无疑处于一个十分重要位置。人民代表大会将预算的编制权和执行权委托给政府，将预算的审查权和监督权委托给人大常委会及其财经委，在这多重委托关系中，显然，地方人大财经委是连接政府及其预算单位与社会公众、人大常委会的一个十分重要的纽带，在信息和工作联系上处于有利地位。因此，赋予地方各级人大财经委以更大的责任与更多的权限 ，可以起到四两拨千斤之功效，无需对人民代表大会制度和现行审计制度进行重大改革，从而降低改革成本和监督成本。
(三)提高预算绩效监督主体能力。增强地方各级人大的预算监督权，既取决于意愿，更依赖于能力。在我国，预算监督的主体应当是人民，地方人大预算监督制度中的监督主体理论上讲应当是人民代表。实践中，在地方人大预算监督制度中真正进行监督的或帮助进行监督的，不仅是人民代表，还有地方人大常委会及其内设机构。纵观西方各国，西方国家的议员一般都是专职的，议会特设的预算委员会或拨款委员会对预算进行审批。我国的人大代表不可能像西方国家议员那样实现专职化，所以地方人大必须注重帮助人大代表掌握必要的预算绩效监督知识，提高其监督能力。一要培育“敢说”的人大代表。长期以来，地方人大代表，其代表资格受制于地方党委和政府的缘故，很多代表都是由党政负责人担任，即通常意义上的体制内代表，体制内代表的最大优势在于监督中情况掌握熟悉，监督资源充沛，但其最大弊端也在于此，监督方与被监督方在同一体系内，前者往往不敢或不愿对政府的财政预算进行严格监督，从而产生“政府不怕人大监督”的现象。因此，地方人大要致力于培育一批不受或较少受党委、政府影响的人大代表，要扩展视野，从高校、科研机构、企业、民间组织等社会多方挖掘代表资源，我们称之为体制外代表。体制外代表具备的客观、中立的立场，所提出的问题、建议能切中要害，取得真真切切的实效，人大可通过各种方式，鼓励体制外代表在预算绩效监督过程中敢于向政府部门叫板，真刀实枪地开展监督。二要培育“会审”的人大代表。正如前所述，预算绩效监督的客观性和准确性受到监督主体的信息掌握程度、知识拥有程度的制约。因此，地方人大要积极开展各类培训，通过业务交流、知识培训、工作调研 、学习考察等途径，在人大代表中开展多层次的业务培训，帮助其掌握必要的预算绩效监督知识，同时要保障代表能获取足够的一手信息，在现代信息化背景下，通过先进的、科学的途径开展监督。三要培育多元化绩效评估主体。要发挥咨询专家库、会计师事务所、项目专业领域的科研机构、大专院校等社会力量，对人大代表进行专业培训，参加人大预算
监督工作的相关决策与监督。专家组成人员可以采取公开招聘、行业协会推荐、单位推荐等形式，纳入财政支出绩效监督专家库进行统一管理。专家库专家的知识背景应涵盖绩效监督所涉及到的领域，并应根据管理工作的需要及时更新，建立评审专家档案。如有可行，可与有关部门和单位建立跨行业、部门的专家库共享机制。建立人大财政预算绩效评价听证会，社会公众代表库，邀请财政预算和相关行业的专家、社会公众参与部门年度预算绩效评价听证会，扩大预算绩效监督参与度。在充实、完善社会公众代表的前提下，组织社会公众代表开展学习、交流，提高他们的参与意识，适当组织其参加相关调研活动，鼓励其积极参加监督活动。
(四)优化预算绩效监督指标体系。构建合理的预算绩效监督指标体系历来是绩效监督制度创新的难点。为此，各地推进绩效监督不能“操之过急”，要循序渐进，通过完善财政支出绩效评价机制、深化专项资金绩效评价民主恳谈等，解剖“麻雀”，并制订较为标准化的职能目标共性指标体系，并汇总部门所有的职能确定总体目标和总体指标体系，丰富和完善可行的个性指标，进而可以根据这一指标体系对部门整体支出绩效进行评价。在这一点上，地方人大要发挥主导作用，通过设置科学、合理的指标规则，帮助建立指标体系。随着绩效管理的深入和经验的积累，就可以制定更具体的标准指标体系。一要运用好多目标管理体系。由于绩效监督涉及到预算的投入与产出结果，而不同的公共预算投入后的产出结果往往是不同的，因此绩效指标的设计应兼顾投入和产出结果，这属于多目标管理范畴。有时候组织是多目标的，且目标间会存在相互排斥性，此时，监督者可以按重要性原则，列示所有的目标并赋予其各自的权值，确定各指标权重体系，然后通过打分，即绩效评估来确定总体的效率状态。指标的范围应包括投入、产出、结果(效果)三方面：指标的设置应尽量简化，不必强求面面俱到，一般能够覆盖到 80%的业绩即可。最后，考虑到各目标间的相互冲突，不必将优等的分数定得过高， 一般达到 80 分即可认为其效率已达到优的等级。二要选择好绩效监督方法。目前运用到实际工作领域中的绩效监督方法尽管己有不少，如成本收益分析法、最小成本法、综合因素分析法等，但有些仅仅侧重于定量层面，有些则更强调定性的讨论。实践中，我们对监督项目的分析不应圄于指标能否量化，更要关注指标是否有可解释性，能否拥有足够数据来体现预算的使用情况和效果。比如，基本支出的经济收益难以直接或间接衡量，可考虑采用最小成本法；项目支出的直接或间接收益成本易于衡量，可考虑采用成本收益法；对于广泛存在、数量较多、性质类同、内容相似的一类或一款的支出项目，可考虑采用横向对比和综合排序的方法；对于管理基础较好、便于数据收集和同一性质的连续性项目，可考虑采用历史比较法。三要设定好评估指标原则。一个良好的评估指标体系除了应符合一般原则，还应寻求合理性原则，具体可参考四个结合：一是全面性和特殊性相结合。全面性包括两个方面，一个是评估对象的全面性，既要对预算支出结构、项目绩效进行监督，还要对预算资金审核、支出等环节进行评估；另一个是评估内容的全面性，因预算支出涉及社会经济各领域，因此评估体系要对财政预算支出作出全面、综合的评价。同时，预算支出又具有多样性和多层次性等特点，需要绩效评估从政治、经济、文化等多方面考量，涉及到多方利益，因此又要充分考虑到其特殊性。二是定量与定性相结合。财政预算支出涉及面广，内容繁多，有些资金的预算效果可以直接定量衡量，有些涉及社会事业发展的资金则难以定量衡量，需要采取适当的间接方法，单一的定量或定性，都会影响到评估结果的公平性与公正性，因此，要两者相结合起来进行才能促进评估结果的客观与真实。三是外部指标和内部指标相结合。财政预算是一项综合性工作，其工作视角不能局限在钱如何使用这个狭隘的范围内，更要拓展到财政系统以外的其他职能部门，同样的，对预算的绩效评估也不能仅限在财政预算内部，还应将与财政预算支出关联紧密的其他职能部门的绩效也共同纳入绩效评估体系，做到内部指标与外部指标相结合。四是效率与效益相结合。在对各类预算支出项目的评估过程中，都
应当从经济性、效益性两者间的相互联系中对绩效情况进行综合考察和评估，要考虑到预算绩效表现的多样性，不能把眼光仅仅局限在预算资金支出量上，还要综合考量财政支出活动所取得的成绩与积极效果。
(五)推动预算绩效监督结果的广泛应用。绩效评价结果得以应用才能够真正有效提升预算绩效，这一方面需要制度保障，通过建立绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制，保障评价结果能够被应用，另一方面需要监督机制保障，保障评价结果必须有反馈，必须在预算编制中进行应用。一要抓结果应用。根据预算监督结果，分析诊断单位和部门的主要政绩水平，建立绩效监督结果的应用机制。地方人大可将绩效监督结果反馈给预算实施单位，被监督单位对照反馈意见进行整改落实，并在此基础上形成绩效监督结果落实意见报告，提交人大常委会审议；对于意见不能得到有效落实或整改不到位的单位 ，地方人大可制定明确的处罚意见，如暂停预算续拨付至整改措施符合要求等。其次，地方人大可要求政府把绩效监督结果作为部门预算的重要依据，倘若一个部门经过考核，存在绩效与经费不匹配情况，那么该结果将成为预算主管部门削减预算的重要依据，使之成为提高资源配置能力的重要手段。二要抓信息公开。由于社会不能有效参与预算管理全过程，对预算管理只能通过信息公开来实现，只有通过信息公开的推进，社会监督和人大监督才能更有效，才能更好地对绩效评价结果进行监督。为此，要进一步扩大绩效监督结果的公开范围，寻求更广范围内的知晓度，取得更多民众的支持和参与。鉴于目前地方人大多己实现常委会审议内容的公开化，因此可将绩效监督结果列入地方人大常委会审议监督内容，并与绩效问责、部门信用等级、部门年度考核挂钩，提高预算绩效监督工作的权威性。公开的渠道不仅包括人大网站、政府门户网站，还可利用当地电视台、社会网站等主流媒体，及时公布预算绩效监督结果，接受社会公众的共同监督。信息公开需要一个完备的信息系统，所以公开的内容不仅要包括预算绩效监督的结果，还可将预算绩效管理制度的安排、运行监控、绩效评价、结果应用等管理流程及被监督部门针对监督结果的改进措施一并纳入，并体现监督结果对相关部门责任人个人业绩的影响度，从而达到信息公开更充分，提高绩效管理水平。三要抓典型问责。地方人大可结合党委部门的干部任用，将绩效监督结果与人事部门进行的政府部门负责人的绩效考评制度进行有效衔接，将绩效监督结果作为干部任用的重要参考值，使资金管理成为人事部门强化政府公共管理体制改革的重要工具，并要把预算绩效问责作为行政问责的核心，在预算编制执行过程中，由于故意或过失导致预算绩效管理未达到相关要求，以致财政资金配置和执行绩效未能达到预算目标或规定标准的部门、单位及其责任人员，将实行绩效问责。对违反财经法律法规的，视情节给予行政记过以至撤职处分。通过对个案主官的追责，达到处罚一个人，教育警示一大片的效果，让各部门齐抓共管，切实提高财政资金的使用效益和效率。
总而言之，预算绩效监督既是一个政治过程，也是一个技术过程。地方人大作为地方权力机关和民意机关，有权力、有能力、也有义务代表人民群众对政府绩效预算进行监督，评判政府工作的优劣。地方人大参与预算绩效监督的实践，已从之前的受邀参与逐步上升为地方人大的制度化参与，从而将预算绩效监督由财政部门主导的行政层面的财政管理上升为具有法律意义的预算 过程控制。未来地方人大及其常委会需要重视对制度空间的进一步利用，对预算运行过程展开深入分析，从比较的视角分析国际经验，建立起地方人大主导、财政牵头、部门配合、公众参与的相互支持、相互协调的预算绩效监督机制，发挥绩效监督在优化政府预算资金配置、提高预算资金使用效率和效益方面的积极作用，从而使财政资金真正做到取之于民，用之于民，获得最佳的经济和社会效益，这也将成为今后地方人大开展预算绩效监督的主导方向。
【篇三】
监督权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。今年是监督法施行的第十三年，也是地方组织法第五次修正后施行的第四年。随着宪法、监督法、地方组织法多年来的贯彻施行，地方人大及其常委会的监督作用不断发挥。
从 20 世纪 90 年代开始，为适应市场经济发展的需要，增强中央宏观调控的能力，我国国税、海关、海事等主要行政执法部门，以及银行、电力、烟草、邮电等企事业单位先后实行了中央或省以下的垂直管理体制。在地方合理分权体制下，垂直管理部门不断加强和相对扩大其权力，但对其权力制约的监督却没有同步强化。尤其是经过多年实践，基层人大代表、群众及各方面对地方人大及其常委会监督垂管部门呼声和要求强烈，普遍感到地方人大及其常委会监督垂管部门力度不够、实效不强，离宪法法律规定和广大群众迫切要求还存在差距。
今年 7 月 18 日，习近平总书记在纪念地方人大设立常委会 40 周年座谈会上指出，地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合地方实际，创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。党中央对人大工作提出新的要求，赋予地方人大及其常委会新的使命。作为地方权力机关，地方人大及其常委会强化对垂直管理部门的监督，不仅是对坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的实现和保障，更是学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，不断推动人大制度和人大工作与时俱进、完善发展的形势所需。因此，能不能理直气壮地对垂直管理部门实施监督？该实施怎样的监督？在新形势新任务下，这些问题再次成为地方人大及其常委会的一个亟待研究和解决的重要课题。为此，本文作出如下新的探讨。
一、地方人大监督垂直管理部门有关释义与解读
（一）行政垂直管理部门的界定及特点
垂直管理是指驻在本行政区域内，由上级行业机关垂直领导和管理的部门或单位。垂直管理部门大体可以分为国务院直接领导的部门和省以下垂直领导的部门两种（见图 1）。
从**年起，我国多地食药监、工商、质监三部门相继交为地方政府管理，并成立市场监督管理局。近几年，省以下生态环境部门又逐步纳入垂直管理。可以说，我国现行垂直管理体制也在逐步适应新环境发生调整和变化，垂直管理体制涉及范围对地方经济发展还是具有广泛影响力。（这里需要说明的是，尽管人民法院、人民检察院同上表 1 中垂管部门一样财政、人事、业务都交上级主管部门管辖，但我国法律法规十分明确规定地方人大及其常委会对“两院”的监督，监督与被监督都不存在任何争议，在实践中也已规范化、常态化。因此，不在本文讨论“垂直管理部门”范畴。）
1、垂直管理体制的优势
首先，实行垂直管理体制是强化中央权威，加强对地方监管，有利于国家进行宏观调控，减少和避免地方保护主义。其次，实行垂直管理体制可以保证政令畅通。“一竿子”插到底的管理模式可以不受地方政府的制约和干扰，增强地方对中央或省级的行政回应，推动政府提高行政效能。再次，实行垂直管理体制可以保证权责一致。一旦出现问题由内部清查和追责，
避免监管部门和地方政府相互推诿。此外，实行垂直管理体制也是促进地方之间区域协作，更好地实现资源优化配置。
2、垂直管理体制的弊端
从调整后的情况来看，垂直管理对于实现预期打破地方保护、有力贯彻中央决策及促进市场统一等目的的效果显著。但也带来弊端：
一是相对独立性。垂直管理机构代表国家执行某一方面法律法规，在地方某些领域居于裁决地位。从垂直管理部门与地方各级人大及其常委会关系来...
