中国非营利组织治理机制的现状和展望
摘要：
当前非营利组织在整体快速发展和数量剧增的同时，也暴露出了许多潜在的问题，如法律不健全、公信力的缺失、监督不力、内部治理困境，而在此基础上，借鉴西方国家与本国自身发展较好的非营利组织的经验教训，为了解决这些问题，可以采取的措施有加强非营利组织立法、依法公益、加强自身建设、建立和完善自律性与他律性相结合的道德机制、建构和完善信息披露制度、建立约束治理主体的监督机制、完善内部治理结构。将这些措施应用于实际，并结合各组织自身的特点，适当地调整，具体问题具体分析，实现带有自身特点的长久发展。
关键词：
非营利组织
治理
公信力
Abstract At present, non-profit organizations are developing rapidly and the number of non-profit organizations is increasing rapidly. At the same time, many potential problems are also exposed, such as imperfect laws, lack of credibility, ineffective supervision and internal governance difficulties. On this basis, learning from the experience and lessons of non-profit organizations that have developed well in western countries and their own countries, in order to solve these problems, the measures that can be taken include strengthening the legislation of non-profit organizations, public welfare according to law, strengthening their own construction, establishing and perfecting the moral mechanism combining self-discipline and heteronomy, constructing and perfecting the information disclosure system, establishing the supervision mechanism that restricts the governance subjects, and perfecting the internal governance structure.
These measures should be applied to the actual situation, combined with the characteristics of each organization, adjusted appropriately and analyzed in detail to realize long-term development with its own characteristics.
Keywords：Non-profit Organization
Governance
Credibility
目
录
1 绪论 ------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 1 1.1 研究背景 --------------------------------------------------------------------------------------------------- 1 1.2 研究现状 --------------------------------------------------------------------------------------------------- 2 1.3 研究思路 --------------------------------------------------------------------------------------------------- 4 1.4 研究方法 --------------------------------------------------------------------------------------------------- 4 1.5 研究意义 --------------------------------------------------------------------------------------------------- 5 2 非营利组织治理机制体系 -------------------------------------------------------------------------------- 5 2.1 非营利组织内部治理机制 ------------------------------------------------------------------------------ 6 2.2 非营利组织外部治理机制 ------------------------------------------------------------------------------ 7 3 中国非营利组织的历史沿革和发展状况 -------------------------------------------------------------- 8 3.1 中国非营利组织的历史沿革 --------------------------------------------------------------------------- 8 3.2 当前非营利组织发展现状 ----------------------------------------------------------------------------- 10 4 中国非营利组织治理存在的问题 ---------------------------------------------------------------------- 11 4.1 非营利组织自身发展能力弱 -------------------------------------------------------------------------- 11 4.2 经纪人的逐利动机 -------------------------------------------------------------------------------------- 11 4.3 内部治理结构不完善 ----------------------------------------------------------------------------------- 11 4.4 法律体系不完善 ----------------------------------------------------------------------------------------- 12 4.5 监督管理机制不健全 ----------------------------------------------------------------------------------- 12 5 国外非营利组织治理的经验 ---------------------------------------------------------------------------- 12 5.1 政府的有力措施 ----------------------------------------------------------------------------------------- 13 5.2 非营利组织自身有效管理 ----------------------------------------------------------------------------- 13 5.3 运用分类思想提高监管针对性 ----------------------------------------------------------------------- 14 6 完善非营利组织治理机制的建议与展望 ------------------------------------------------------------- 14 6.1 加强非营利组织立法，依法公益 -------------------------------------------------------------------- 14 6.2 加强自身建设 -------------------------------------------------------------------------------------------- 15 6.3 建立和完善道德机制 ----------------------------------------------------------------------------------- 15 6.4 建构和完善信息披露制度 ----------------------------------------------------------------------------- 15 6.5 完善内部治理机构 -------------------------------------------------------------------------------------- 16 6.6 建立约束治理主体的监督机制 ----------------------------------------------------------------------- 16
1
1 绪论
1.1 研究背景 中国学者在谈论非营利组织的时候，还经常提到其他与之相似的概念，例如：民间组织、志愿者组织、公民社会以及非政府组织等等。对于这些相似的概念，诸多学者在使用他们时并不会进行严格区分，而是根据自己的喜好来使用一个自己喜欢的概念，因此，在这种没有严格的规范下，在中国本土所发展起来的非营利组织并不完全符合标准，而学者们也是各自从自己的角度来分析概括提炼这种组织有什么样的性质，由此产生的问题就是名称之间的不同。在这样的背景条件下，学者们由于条件的限制，很难完全充分的研究这类组织，因此，没有形成相对统一的标准。从现在的整体现状来看，笔者认为，在没有严格规定使用统一标准之前，这些概念都是可以通用的，但最好使用非营利组织这一概念，因为这一概念所包含的范围最广，非营利组织包含了除政府和企业之外的一切组织，尤其是在当今时代，我国非营利组织发展并不完善的情况下，很难界定各自的性质，如果因分类而导致将大量的组织排除在外，会对这一类组织产生不成熟的看法，进而会进一步对非营利组织的长久健康发展产生影响，因此在当前的条件背景之下，各位学者若想对这类组织进行研究的话，非营利组织这一概念还是比较适当的。
当前一个完整的社会包括三大主体：政府，企业和非营利组织，作为第三部门的非营利组织在完善公共服务，拓展公共范围等方面显现出重要作用，深刻影响人类社会的发展。
[1] 非营利组在当今时代快速发展，国家对其也越来越重视。十八届四中全会明确要求要增强非营利组织活力，加强立法。政府简政放权、职能转换需要非营利组织来承接，公民有序参与管理国家政治、文化等事务都需要非营利组织组织从中运转。中国当前正在进行全面发展，要想实现更快、更久大发展，非营利组织绝对占有一席之位，由此可知，加快、加大对非营利组织的发
[1]
张闪闪.非营利组织政治联系影响研究[D].厦门大学,2017.
2 展，更加重视非营利组织的作用，是中国快速走向现代化的重要任务。
[2] 在中国非营利组织在各个领域都有所涉猎，例如，在当前对于权力的监督方面以及在关心广大人民利益等方面，非营利组织都起到了不可或缺的作用，另外，在当前的治理体系方面，尤其是当前社会所倡导的多元治理，非营利组织深深参与到其中，起到了举足轻重的作用。[3] 这也表明其作用越来越重要，所发挥的效果越来越好。
1.2 研究现状
关于非营利组织含义的界定，杨方方认为从不同的方面对非营利组织的内涵进行界定，可以把非营利组织看作是介于政府和市场之间的一种民间组织。
[4]庞湃对于非营利组织的定义是指一些组织具备法人资格，以为人民提供公共服务为使命，国家也给予一定的免税优惠，并且是不以营利为目标的这样一种具有民间性质的组织。
[5] 陈晓春对非营利组织的定义与上述不同的是，她认为非营利组织是为社会公益或共益服务的一种独立部门。[6] 西方国家的理论界将这种独立于营利机构与政府机构之外的组织称之为“第三部门”(The Third sector)。
[7]
关于非营利组织有何种分类，马云腾以国家的法律法规为基础，认为我国的非营利组织可以分为法定的非营利组织、转型中的非营利组织和草根性质的非营利组织这三种组织。
[8] 而王民分的比较细致，也有多种分类标准，他认为：从法人这一角度来说，可以分为社团法人和财团法人，根据组织的内部结构，我国的非营利组织可以分为会员制和非会员制组织，但如果按照组织的组织性来说，又可以分为公益组织、共益组织或互益组织等等 [9]
1.2.1 法律不健全
胡利霞认为制定一部能完整涵盖非营利组织发展各方面的地方规章，无论是对非营利组织进行科学分类，还是明确其权利义务，都有利于非营利组织确立自身的法律地位和主体意识。
[10] 梅杰从中国现行的法律法规体系出发，认为我国对于非营利组织登记设立了过高的门槛，从而使得一些我们口中所说的“草根”非营利组织出现了无法登记注册的现象，因而这些组织就不具有合法地位，在未
[2]
曾志琳.非营利组织内部治理结构对财务透明度的影响研究[D].安徽农业大学,2016. [3]
程琳.非营利组织在社会治理中的纠纷解决功能之探讨[J].法制与经济,2018(11):155-156. [4]
杨方方. 我国非营利组织参与社区养老服务问题研究[D].长春工业大学,2018. [5]
庞湃,林振洪.非营利组织的治理机制.浙江经济,2011(1):46-47. [6]
陈晓春．市场经济与非营利组织研究[M]．长沙：湖南人民出版社，2001．
[7]
T 1evitt,The Third Sector：New Tactics for Responsive Society [ M]．Ne w York：AMACOM，1973． [8]
马云腾.资源依赖视角下非营利组织与政府合作机制研究[D].上海师范大学,2015. [9]
王名.非营利组织的社会功能及其分类.学术月刊,2006,38(9):8-11. [10]
胡利霞.非营利组织与政府的合作机制[D].南昌大学,2019.
3 来的发展过程中，也受到了很大的影响 [11] 法律的不完善，一些人会抓住法律的漏洞来谋求私利，尤其是近些年来，我国非营利组织出现了几次重大事故，这在很大程度上严重伤害了人民对于非营利组织的信任度，人民的捐赠物资的积极性与以往相比变弱的许多，各类非营利组织遭受到前所未有的信任危机，这些事故必然给人民带来长时间的影响，使得人民在很多年以后也会对非营利组织持怀疑态度，影响着我国社会事业的健康发展。
[12] 1.2.2 公信力的缺失 杜鹃对此持这样一种态度，由于非营利组织活跃地出现在人们面前还是近几年的事情，这段时间较短，人们对于非营利组织这一新鲜事物还是比较陌生的，，对非营利组织的许多了解都处于非常浅显的位置，不够深入，并且，政府一直活跃在人们的视线内，人们对其有着较为充分的认识，所以当自然灾害发生时，人们更倾向于相信政府的能力，希望得到政府的救助。另一方面，客观来说，有些非营利组织由于自身的不完善或其他自身原因，出现了一些不办实事的行为，这在一定程度上使得人们对其能力产生更大的怀疑，更加剧了其公信力的丧失。[13]
1.2.3 监督不力
赵晨和刘青认为非营利组织因其涉及公共财产和公共责任的性质的事务，所以这就更应该接受来自全社会的监督，我国以前状况是，政府监督管理一直是国家和人民最为信奉的一种监督方式，再加上人民对此监督意识不强，所以社会监督一直没有受到太大的重视。但存在着有些时候政府由于各种原因而无法提供有效的监督，这样非营利组织就处于无人监管的情况，缺乏管理，出现无法乱纪的行为，这其中包含一些非营利组织非法侵占各种公益财产的事情，这也使得公众对其的信任度大大降低。
[14]
1.2.4 内部治理困境 王婷认为，虽然有诸多的外部不利因素限制非营利组织的发展，但是不可否认非营利组织唯有从自身开始修炼内功，做大做强才会有“能力越大，责任越大”这一宏伟愿景的实现可能。
[15] 栾峰认为，当前内部治理困境主要有理事会决策制度的缺失、绩效考核制度的缺失、信息公开制度的缺失和内部激励制度的缺失
[11]
梅杰.非营利组织治理研究——基于 CSSCI 数据库的分析[J].四川行政学院学报,2017(04):27-31. [12]
潘漫海.利益相关者导向的宁波市非营利组织内部控制制度研究[D].厦门大学,2017. [13]
杜娟.我国政府与非营利组织自然灾害协同治理问题研究[D].山东大学,2016. [14]
刘晨,赵青.转型时期我国非营利组织存在的问题及措施[J].经济师,2017(02):60+62. [15]
王婷.非营利组织参与社区服务研究[D].苏州大学,2017.
4 等问题。
[16] 刘丽珑在这一方面认为监事会与理事会作为内部治理的关键一部分，其具体特征必然会影响财务绩效，应充分发挥他们的作用。
[17] 而其中董事会决策制度的缺失也必然会带来公信度的缺失。
1.3 研究思路 了解中国非营利组织的历史沿革，认识到自 1978 年以来，中国的非营利组织达到了飞速发展。经查阅资料以及相关数据可知，非营利组织的数量近几十年呈现出令人惊叹的增长，人民越来越认识到到非营利组织的重要性，以及非营利组织所能带给人们生活的便利，越多越多的人们开始关注非营利组织的发展，以及积极投入到非营利组织的工作当中。在探究非营利组织过程中，也发现了当前非营利组织的问题，面对复杂多变的社会环境，如何解决这些问题就尤为重要了。因此，为了解决这些问题，笔者从其体制机制出发，认为非营利组织的治理机制++可分为内部治理机制和外部治理机制，认真分析每一治理机制所带给非营利组织的影响，由此提出建议。但是只分析中国非营利组织有些片面，西方国家非营利组织历史发展悠久，有很多我们需要学习的地方，因此笔者又参考了其他西方发达国家的治理经验，以此为基础，将这些治理经验与本国国情相结合，分析出适合本国国情发展的治理经验，为使非营利组织可以为中国的政治、经济、文化发展做出突出贡献，特为中国非营利组织提出了六点可行性措施，。
1.4 研究方法 文章在一般性与特殊性相结合的逻辑原则下，将理论研究与数据研究相联系。在宏观方面，对非营利组织治理的现状进行科学考量，对其发展水平进行科学评价与估计；在微观方面，对非营利组织政策进行解读。并且在此基础上，在国外非营利组织方面，由于其发展历史比较悠久，可以吸收借鉴其优秀的治理经验，在国内发展较好的非营利组织方面，也整合其相关的发展经验，在此基础上，与当代中国国情相结合，因地制宜，为中国非营利组织的长久健康发展提出合理化建议。文章主要通过文献研究和定量分析的方法对调查内容进行整理分析。
文献研究：笔者搜集了 70 余篇有关国内外非营利组织治理机制发展现状的文献资料，与此同时，关注过往国家对于非营利组织的政策和态度，整合了丰富的政策法规和统计年鉴。通过研习这些资料，笔者了解到非营利组织的发展现状
[16]
栾峰.非营利组织诚信缺失的治理研究[D].长安大学,2015. [17]
刘丽珑.我国非营利组织内部治理有效吗——来自基金会的经验证据[J].中国经济问题,2015(02):98-108.
5 和国内外相关的可借鉴经验，在整合研究视角之后，确定了本次研究的切入点和创新点。
定量分析：在整个研究过程中，采用的是以统计年鉴的数据为依据，而后运用定量分析方法中的趋势预测法、因果预测法，对数据进行分析与检查，通过对数据进行纵向和横向比较，以不同的对象为基础做比较，在理清数据所体现的发展现状的同时，将数据与政策相结合，预测分析非营利组织的未来发展趋势。
5 1.5 研究意义
中国自 1978 年以来，经济和社会都发生了翻天覆地的变化。受外部环境的影响，当前，我国非营利组织虽然经过快速发展，但是一些原有问题并没有得到彻底解决，以及随着时代与组织的发展也出现了新的问题，在当前时代交替日益频繁的社会中，非营利组织面临着巨大了机遇与挑战，能否实现自身的长远发展，就看其是否把握住时代的潮流，解决自身问题，实现自己的升级。
本课题研究的意义主要可以体现为以下几点：
第一，非营利组织可以减少由市场竞争所带来的风险，市场在注重效率的同时，很难确保社会公平，给企业和个人带来各种各样的风险，由此，非营利组织的作用就发挥出来了，非营利组织可以克服市场本身所存在的缺陷，实现中国经济和社会的更优质的发展。
第二，非营利组织可吸纳劳动力，促进经济快速长久发展。非营利组织要想实现自身的长远发展，必须招募人才，实现自身为公众服务的属性，这需要大量的志愿者参与到其中，由此非营利组织可以消化一部分剩余劳动力，这在一定程度上也保障了民生。
第三，非营利组织在减轻贫困方面也可以做出自己的一份贡献。由于当前在快速发展的过程中，产生了不同程度的贫困问题，这影响我国长期和整体发展。我国贫困的地区多为偏远落后的山区，政府的扶贫工作在其中所起的作用有一定的局限，因此，非营利组织就在此过程中做最基础的工作，非营利组织为缩贫减贫工作做出了突出的贡献。
2 非营利组织治理机制体系
6 在治理机制问题上，郑珺提出控制权制衡机制、信息披露机制和外部监督机制相结合的模式。这三种机制相互协作，形成合力，可以提高内部人员的自我监督的意识，进而提升非营利组织的治理水平。
[18] 崔丽群将非营利组织治理机制分为内部治理机制和外部治理机制，其中，内部治理机制主要包括奖励制度和决策机制，外部治理机制主要包括完善的信息披露机制、大众媒体监督、独立的第三方评估。
[19]
在此，笔者对二者这两种分类方式进行整合，笔者认为：内部治理机制可以包括激励机制、决策机制、控制权衡机制、信息纰漏机制四种机制；而外部治理机制可以包括政府监督、大众媒体监督两种机制。
1 2.1 非营利组织内部治理机制
2.1.1 激励机制 非营利组织最主要的工作内容就是为公众服务，因此要求员工必须拥有奉献精神，以此为基础，运用相关的专业知识，全心全意为人民服务。因此，为了激发和培养这种志愿精神，可以采用一定的激励措施，如奖励制度，给与一定的物质或者精神奖励，调动员工参与到志愿服务活动中。与营利性组织相比，非营利性组织有不同的效用偏好，具体可以有利己的偏好，利他偏好以及互利的偏好，对于管理者来说，物质奖励和精神奖励都可以对员工产生影响，提高员工对于志愿活动的参与度。
2.1.2 决策机制
在非营利组织中有许多决策机构，但拥有最高决定权的机构是董事会，董事会可以起到领导带头的作用，如果董事会不作为或者没有尽到自己应尽的义务时，则很难领导整个组织向前快速地发展，由此易导致许多问题的发生，进而丧失民众对其的信任，产生信任危机。另外，董事会在非营利组织中扮演着多重角色，如在非营利组织评估中，董事会可以担任决策与领导的角色；而在非营利组织的对外交流方面，董事会可以担任倡导者和促进者的角色，董事会在非营利组织中有着非常重要的地位，员工和民众十分相信和听从董事会的领导和指挥，因此，董事会自身就肩具着十分重要的任务，董事会成员应该拥有较强的责任感，才能不负员工和人民的所托；除此之外，董事会作为决策中的重要一环，它应该
[18]
崔立群.非营利组织治理研究.行政事业资产与财务,2014(33):116-117. [19]
崔立群.非营利组织治理研究.行政事业资产与财务,2014(33):116-117.
7 与其他决策执行部门配合更加得当，这样才可以做出令组织成员都满意的方案，实现决策与执行的无缝衔接。
2.1.3 控制权衡机制 关于控制权衡机制，我们可以从非营利组织的内部治理结构入手，当前非营利组织的内部治理结构大致可以包含监事会、会员代表大会、管理人员和理事会这几部分，而这种治理机构最终的目的就是为了通过安排各种组织，达到组织内各方面的平衡，其中最高权力机构是会员代表大会，它涉及的多是一些组织内比较重大的事情，如：大致方针、今后的发展方向以及涉及财务的投资计划等等。另外，监事会也非营利组织中也扮演者不可或缺的作用，其在非营利组织中多扮演一种监督的角色，如财务监管方面，也可监督组织内部管理者是否正确行使职权，有没有危害组织的利益等方面。除此之外，监事会也对自身下级部门监督审核，人与物必须符合法律和伦理的标准。
2.1.4 信息披露机制
非营利组织本身就是不以盈利为目的的一种组织，因此供其所运营的资源多是来自于企业和社会的捐赠，以及政府给予一定程度的税收优惠，由于有了资金的往来，所以他们之间就形成了利益相关者，在这种条件背景之下，非营利组织有责任和义务向社会阐明每一笔资金的使用情况。只有信息充分的显露出来，完全置于阳光之下，社会监督才可以发挥其真正的作用，因为民众在只有自己了解情况的前提背景之下，才可以发挥自己的监督作用，进而形成整个社会的监督。另外，一个完善的非营利组织必然会拥有一个较为完备的信息披露机制，将自己所接受的捐赠的每一分每一毫都清清楚楚明明白白的向公众展示出来，自觉接受来自全社会的监督，这对增强其对非营利组组织的信任，提高自身公信力具有重要的意义。
2 2.2 非营利组织外部治理机制
2.2.1 政府监督
每一个公民都知道政府在当今社会所扮演的角色，以及其自身拥有的突出地位，政府对于社会的发展起到了重要的推动作用，同样，政府凭借着自身的法律权威，也对非营利组织的监督起到了重要的作用。政府作为人们最信赖的机关组织，对人们日益关心的非营利组织也有着义不容辞的责任，政府应该自觉担负起对非营利组织的监督作用，但是政府的监督作用也应该在一定的限度内，若是对
8 非营利组织采取一种以政府为主导的监控机制，也有一定的局限性，比如，政府由于其自身的属性，可能会更加专注于非营利组织自身的合法性方面，以及由于减免税收等原因，缺乏对非营利组织进行全面的监管。
2.2.2 大众媒体监督
在全社会监督体系中，大众媒体在其中发挥着重要的作用，公众若想全面、准确地了解非营利组织的情况，都是通过大众媒体这个媒介来了解的。由于人们会对非营利组织进行捐款，那么人们最为关注的焦点就是资金或物资的使用情况，取得的效果是怎样的。但其实公众并没有完全参与到组织的发展运作中，因而他们很难知道自己最为关注的问题的发展情况。这期间，他们主要借助于媒体来了解自己想要获取的信息，甚至将监督权力也赋予给大众媒体。大众媒体身上有民众的所托，因而在一些非营利组织做出损害公共利益的时候，他们会向社会公示，及时传达信息，完成自己的监督作用。媒体对非营利组织的监督的功能主要表现在以下两方面：第一，政府、企业以及公众所了解的信息主要是大众媒体所揭露的，因而在一定程度上减少了寻找信息的成本，减少了不必要的事故，进而提高决策的效率。第二，媒体曝光的事情大多是社会公众所关心的问题，某些事情一经曝光往往能引起社会的普遍关注，使得公众对于问题有了更深层次的了解，形成一种舆论压力，非营利组织迫于这种舆论压力，也会在最短的时间内做出一个令人民群众满意的答案。
3 中国非营利组织的历史沿革和发展状况
追溯中国非营利组织发展历史，用数据分析当前非营利组织发展现状，可以了解到非营利组织在中国长久发展的历史中，曾多次受到打压，一度发展困难，直到改革开放后，中国经济得到快速发展，人民生活水平提高和民主意识的增强，国家越来越重视民生，如何提高民生，是一个长久的任务，这也促进了非营利组织的发展。
1 3.1 中国非营利组织的历史沿革
根据时间节点，笔者认为可以将非营利组织在中国的发展分为三个阶段。
3.1.1 20 世纪初-1949 年 在这一时期，对非营利组织进行归类，大体可以分为互助组织、学术性组织、行业协会、学术性组织、慈善组织以及政治性组织六类组织，这些组
9 织在一开始并不是就这样规整有序、目标明确的，而是在一些民间团体或者是个人的基础上发展起来的，经过不断的探索，逐步发展壮大。举例来说，在 20 世纪初，非营利组织数量非常少，而到了 1911 年，这类组织就已达上百个了。在 1932 年，国民党政府颁布了一份关于非营利组组织的法规，这是在当前中国史上关于非营利组织的第一个法规。而在抗日战争时期，非营利组织受到了重创。
3.1.2 1949 年-1978 年 在这一时期，社会环境对非营利组织的影响很大。新中国成立后，全国各行各业百废待兴，为更好的建设国家，提高综合国力，国家出台整顿了非营利组织，筹建了各类民间团体和社团。除此之外，国家也针对非营利组织的登记注册等相关问题出台了一份详细的法则，从此规范了非营利组织，提高了非营利组织的合法性，另外，在加上非营利组织的所有资金都来自于政府拨款，其在一定程度上受制于政府，依据政府的意愿办事，与现在的非营利组织相比缺乏一种完全的公共性等特点，在一定程度上是非营利组织承担了政府的一部分职能。这一时期的非营利组织受到政府的管控较多，缺乏灵活性，有着浓厚的政治色彩。而在 1978 年文化大革命开始后，受其政治的影响，非营利组织陷入了停滞状态，新成立的社团数量很少，可以说几乎没有，大量社团也停止了活动，非营利组织的发展受到了巨大的阻碍。
3.1.3 1978 改革开放-至今 在这一时期，改革开放给中国带来了新的生机与活力，人们的生存问题以及日常温饱问题基本得到解决，因而，人们的精神状态相对活跃，政府对非营利组织的管制也没有以往那样严格，国家注重全方面的发展，教科文卫都得到了国家的大力支持，因此这一时期的非营利组织种类繁多，其数量也得到了快速增长。虽然在某一个小小的阶段，可能会受政府的活动影响而陷入困境，但从总体来看，其发展势头还是很猛的。国家也转变了对非营利组织的态度，由漠视到重视，进一步完善与非营利组织的相关的法律体系，先后出台了大量的，又修改了以往不完善的法律；随着国家越来越重视非营利组织的发展，法律得到了有效的落实，非营利组织逐步走上了法制化的轨道。总而言之，当前时期的非营利组织，无论是从组织规模、从业人员的数量、和组织功能等方面来衡量，非营利组织所取得的成绩是前两个阶段所不能比
10 的。
2 3.2 当前非营利组织发展现状
在我国，非营利组织主要包括基金、协会、民办非企业三类。在对其进行观察和分析时，由于预算外资金缺乏确切的统计数据，所以笔者在分析我国非营利组织发展状况时，均采用预算内数据，主要来源于中国统计年鉴、国家统计局数据统计。
自改革开放以后，我国非营利组织快速增长。在绝对规模上，我国的非营利组织数量自 1988 年 4446 到 2000 年的 153322，增长了 34.48 倍，而自 2000 年的 153322 增长到 2018 年的 817360，增长了 5.33 倍，虽然这一速度与之前相比并不算特别快，但由于基数特别庞大，总体来说，非营利组织的数量在快速增长。
国家统计局自 1988 开始统计数据，且只有社会团体的统计量，民办非企业单位自 1999 年开始统计，基金会于 2003 年开始统计，年末职工人数于 2006 年开始统计，总体来说，国家逐渐重视非营利组织，给予非营利组织更多的关注，不仅关注非营利组织的数量，而且还关注非营利组织的职工人数，人民群众对于非营利组织的参与程度。这也间接肯定了非营利组织可以吸纳剩余劳动力，增加就业的能力。
在非营利组织结构范围中，根据数据显示，基金会发展较晚，且数量较少，社会组织是非营利组织的中坚力量；而从所属范围来看，18 年中央级社会团体数目为 2300，而地方社会团体多达 81 万，由此可见，中央级非营利组织相比地方级社会组织要少的多；从地域来看，2018 年，西藏社会组织有 621 个，新疆有 9071 个，北京有 12530 个，江苏有 93061 个，笔者认为，非营利组织的发展于经济、地域范围有很大的关系。
中国非营利近些年发展迅速，发展数量巨多，在对其发展质量有一定的忽视，由此引发了一系列的问题，除此之外，政府在其中所扮演的角色也是非营利组织难以保持独立性的重要原因，对上述问题产生有重要影响。想要让非营利组织实现长效发展，必须从内部出发，从根本出发，配合国家的相关政策，每个组织采取适合自己发展的措施来实现自己的发展，具体问题具体分析，灵活机动，走出一条适合自己的道路。
11 4 中国非营利组织治理存在的问题
自改革开放以来，我国社会和经济有了迅猛的发展，人民的物质生活文化也越来越绚丽多彩，非营利组织在中国发挥着越来越重要的作用，虽已经成为我国促进经济文化生态环境的中坚力量，但与时代进程相比较，非营利组织并不是与其完全契合的，这就是由于非营利组织自身的一些问题所导致的，这些问题使其步法放慢，不能完全追上时代的潮流，因此，如何解决这些问题，就显得尤为重要了。
1 4.1 非营利组织自身发展能力弱
在当前的中国的社会中，一个组织如果又充足的资金，那么它快速发展的可能性与一个缺乏资金的组织性比是非常大的，非营利组织的资金大部分来源于政府、企业和公民。一个非营利组织如果有充足的发展资金的话，它必然受到政府的支持，企业的捐赠，以及公民的信赖，这是凭借其自身原因来吸引外资的投入的，充足的资金是相互作用的结果。但是对于大多数非营利组织来说，它自身并没有充足的资金，因此就没有办法来更好的完善自己，使得一些本该执行的活动没有执行，使得一些自身所应该担负的责任没有担任起来，难以发挥自身的作用。当然，在这期间制约非营利组织发展最重要的原因就在于其自身的发展能力不足。这包括创新、管理以及组织等其他能力，实现这些能力的发展并不是一朝一夕就能完成的。而是需要多方面的投入。
2 4.2 经纪人的逐利动机
在管理学理论界有一个经纪人假说，认为人都是理性的，都是追求最大利益的。而非营利组织中的人也有可能是经济人，所以他们追求自身利益，在一定程度上就忽视了公共利益，甚至于为追求自身利益，而完全不顾公共利益。人们根据自律的标准可以减少这类现象的发生，但在现实中这是在所难免的事情，尤其是在内部人民缺乏自制力以及缺乏外在监控的时候，会爆发出很多种这样的现象。人们难以抵制利益的诱惑，从而做出违法乱纪的事情，从根本上偏离其内在宗旨。
3 4.3 内部治理结构不完善
当前中国还存在着许多非营利组织缺乏一个完整的内部治理结构，大部分非营利组织的治理结构都是不完善的，举例来说，理事会在一定程度上，可以做出
12 决策，也可以执行事务，但其现实是理事会过于偏重一方，轻决策重执行或轻执行重决策，没有将二者很好的结合起来，影响其作用的发挥；而在监事会方面，监事会主要是负责监督审核的任务，但在实际中，有些非营利组织是没有监事会这一组织部门的，而在那些拥有监事会的非营利组织中，其监管效力比较弱，也难以发挥其真正的作用。
4 4.4 法律体系不完善
关于对非营利组织资格审查方面，一方面如果一个非营利组织想取得合法的地位的话，它只能去当地政府的某一个职能部门来办此事，除此之外，并没有其他的机构有权利和部门来承接此任务；另外，在一块相同区域内设立属性或者业务性质相同的非营利组织是不被认可的，因为这种情况很容易出现争权逐利的事故，导致恶性竞争，违反其宗旨和属性。这也间接反映了当前我国对于非营利组织的资格审查方面还存在着一定的缺陷。除此之外，我国现行的法律体系并不完善，还有许多需要修改和急需完善的部分，如我国现行的登记管理条例，就存在着一定的缺陷，难以满足非营利组织的发展需求，直接影响我国非营利组织的整体。
5 4.5 监督管理机制不 健全
非营利组织的发展离不开社会的帮助和支持，人民大多对其进行捐赠来实现其长远的发展，因此非营利组织对人民有一份责任所在，就应该接受来自全社会的监督。但其实我国现行的监督管理体制还并不完善，人民在以往过多依赖政府的监督，忽视自身在整体监督体系中的作用，这与人民参与意识有关，也有人民的政治素养有关，由此，非营利组织实际上是在一种缺乏社会监督的环境背景下发展起来的，内部管理者和参与者缺乏一定的监督，就很容易做出一些不好的事情。因此应该对非营利组织形成一种全方位的监察，使其一直受到警示，全心全意为人民服务。
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国外非营利组织治理的经验
作者总结了非营利组织在国际的发展经验，为以后的研究奠定基础。非营利组织不仅可以提供公共物品和公共服务，而且还可以吸纳劳动力，实现带动就业
13 的目标，以西方发达国家为例，非营利组织中的就业人数达到了相当高的比例。尤其是近年来，随着经济的发展，国家的快速转型，大力推行科技的应用，使得出现了一些失业现象，非营利组织抓住时机，实现自己的快速增长，已经成为 i一个国家一个必不可少的产业了，极大地缓解了失业现象。而且经调查研究表明，非营利组织涉及国家中的方方面面，但在各个国家的发展中还是主要集中于教科文卫以及医疗领域，笔者对西方国家非营利组织取得成功的经验进行归纳整合，形成以下几个观点：
1 5.1 政府的有力措施
随着非营利组织在社会中的地位不断地上升，人们也越来越关注其以后的发展。政府也不断为其提供支持，促进其发展，希望这类组织能在社会中发挥更大地作用。非营利组织在西方国家的体制上是完全独立的，政府只能根据据与非营利组织相关的法律法规来处理与其相关的事务。在税收方面，各国对待非营利组织及向其捐赠的组织或是个人采取不同的税收策略，但大部分来说都是税收减免政策，以美国为例，美国依据其法律，规定对向非营利组织捐赠的企业，其所要捐赠的金额率不应超过总收入的百分之三，而且也对其其他的税收实行减免政策。但是，美国政府也会对对非营利组织实行税收控制，严格审查各类活动，如果其与非营利组织的目标没有关系的话，则不能享受税收减免的政策。除此之外，美国还对非营利组织进行全面的社会监督。
另外，在西方国家，政治文化环境对非营利组织影响巨大，极大地促进了其快速发展。对于非营利组织，公众都是十分愿意参与的，并且也会为其捐款，政府的拨款不再是非营利组织融资的最大部分，因而，它受政府的影响较少。以数据为例，慈善类的捐款一大部分都来自于个人，有时候将会高达百分之就是，而企业、政府仅仅占有百分之十的份额，由此可见个人在其中发挥着重要的作用。而且国家也比较注重培养公民的慈善意识，这无疑潜移默化的改变了人们的想法，人们愿意投入到这种志愿组织活动中去，形成一个可持续过程，使得非营利组织可以在没有政府的依靠中也可以持久健康的发展下去。
2 5.2 非营利组织自身有效管理
每一个国际啊都有其自身不同的发展模式，这与本国国情有关，也与自身所特有的属性有关。西方国家的非营利组织拥有较长的历史，自己发展的也比较完
14 善，否则无法在历史长河经历众多艰难险阻一直坚持到今天。在管理方面，非营利组织通过不断克服困难，形成了较为完备的管理制度，而在人员方面，一些公民想要在非营利组织中工作，在工作之前，必须对他们进行专业的培训，来提高其服务意识，更好的完成志愿工作。而同时，在平常的日常生活中，高级管理者也会有培训计划，这主要是为了能让管理者提高自律意识，增强其使用感，让他们但受到自己所作的事情是一件可以给他人带来好处的事情，能够抵挡住金钱的诱惑，减少其违法乱纪的行为。因此，环环相扣，工作人民与管理者的自身素质都有了提高，那么依靠其自身的自制能力就可以减少一部分事故的发生，那么政府对于非营利组织的管控也相对容易一些。
3 5.3 运用分类思想提高监管针对性
众所周知，日本是一个比较精细化的国际啊，所以在此特说明日本非营利组织的监管特重视对监管对象的分类管理，这是很多国家都忽视的一点，可分为横向分类和纵向分类两部分，横向分类主要是根据经营领域来划分，而纵向分类主要是针对经营年限来划分。在横向分类方面，日本政府对社会组织的监管特重视对其经营领域的划分，在纵向分类方面，日本的非营利组织特别重视对不同发展阶段的社会组织进行分类管理。而且除了这一方面外，日本还特别关注公共成立年限比较短的非营利组织的发展，新生的非营利组织都是比较脆弱的，若没有政府的帮助和支持，那么在很大程度上就会在短时间内消亡，因此，日本政府这一举措，也极大地给非营利组织的发展带来了后续发展的动力。
6 完善非营利组织治理机制的建议与展望
针对非营利组织治理机制的现状和所面临的问题，笔者结合调研的结果，并且充分借鉴国内和国外经验，为非营利组织的长远发展提出以下几点建议。
1 6.1 加强非营利组织立法，依法公益
非营利组织的宗旨就是为社会公众提供公共服务和公共利益，以此来满足公众的愿望和要求以推进社会公益为组织的宗旨，但是由于现阶段发生了许多其管理者与内部人员逐利的行为，这也代表我国现行的法律存在着一定的缺陷，如果法律不能进行强制的规范，那么在今后的生活中，这类的事情会变得越来越多，进而影响整个社会的发展。在法律方面，英国相较于其他国家做的比较好，在这
15 一点我们应该向英国学习，世界上第一个确定与非营利组织相关该法规的法规-《公益法》就在英国诞生，该法明确规定了非营利组织的性质，为英国非营利组织法制化、制度化的发展奠定了坚实的基础。
[20] 种种经验都可以表示，一个国家拥有完备的法律体系可以为非营利组织的健康发展保驾护航。
2 6.2 加强自身建设
非营利组织的良好运行需要恰当的制度层面的内部管理模式和组织层面的运行绩效。
[21] 我国非营利组织进入快速发展的时间并不长，除去外部环境对其所带来的影响之外，还应该多注意一下自身建设。那么非营利组织要想增强自身建设，使自己的形成完备的管理体系，首先进行改革的就是内部的管理体制，与国家现行的政策相结合，可以从以下三方面来操作实行。首先，非营利组织应当树立正确的思想意识；其次，要坚持正确的用人之道；再次，要进行优化资源配置。
[22]
3 6.3 建立和完善道德机制
“自律”的增强往往是通过强化“他律”来实现的。
[23] 因此，要坚持建立和完善一种以自律和他律相结合的道德机制，形成一整套规范组织行为的标准，加之辅佐一定的手段机制来促进他的执行，例如奖励措施和惩罚措施，对那些遵守道德规范的员工就给予一定的奖励，无论是精神奖励还是物质奖励，只要是可以满足员工的需求，都可以当作一种奖品；另外，对于那些不遵守非营利组织道德规范的员工来说，应该对其采取一定的惩罚措施，起到警示作用。
[24] 4 6.4 建构和完善信息披露制度
当前非营利组织的信息披露制度的建构主要包括正式制度和非正式制度两部分。
[25] 其正式制度是通过制定与信息披露相关的法律法规，形成信息披露的一种强制规范，要求非营利组织必须遵守，而非正式制度则是除去法律制以外的措施，这并不是强制性的，有一定的灵活性。
[26] 另外，在我国特殊的制度背景
[20]
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16 下，新闻媒体也应该发挥着其自身的作用，公众赋予媒体监督的作用，其就应该承担起这份责任，为公众服务，着重观察非营利组织。
[27]
5 6.5 完善内部治理机构
我国非营利组织应该完善其内部的治理机构，常见的内部治理机构主要包括监督、决策和执行三部分，这三部分要环环相扣，紧密相连，发挥自己的合理作用才有利于实现全面发展。
[28] 当前，我国非营利组织有必要吸收私营企业的发展经验，引入一定的竞争机制，来调动员工参与的积极性，但这一机制在行使过程中，必须把握好度，否则员工很容易就遗忘非营利组织为人民服务的发展宗旨，充分发挥竞争机制的作用，形成相互制衡的内部治理机制。
[29] 6 6.6 建立约束治理主体的监督机制
当前中国的约束治理主体即非营利组织地外部监督是非常薄弱的。这为治理主体的腐败提供了土壤，大大降低了非营利组织地公信力。
[30] 但不可否定的是公众监督在非营利组织监管体系中占有非常重要的地位，并且其所发生的作用是不可替代的，一旦社会公众意识到非营利组织资源的具有公共资本资产属性，他们就会密切关注非营利组织的动态，这毕竟关乎到自己的切身利益，所以每一位公民都对其有着深厚的责任感，一经发现有不恰当的行为的时候，公民就会向监管部门进行举报，用法律的力量来维护自己的利益，从而也促使非营利组织的合法运作和健康发展。
[31]
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17
结
论 综合来看，非营利组织虽在我国存在的时间比较长久，但直到改革开放后，才开始了较快速度的发展，国家、政府、企业也发现了非营利...
