2015 年 2 月 4 日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（法释[2015]5号）对修改后的《民事诉讼法》又进行了大幅变更，其中关于送达的规定对行政机关执法、复议中的“送达难”极具现实意义，但相关讨论却不多。现谨对相关法律规范略加梳理，欢迎大家批评指正。
法律文书的送达是特定部门遵循法定的程序和方式进行的职权行为，是法律文书生效的前提，保障当事人的权利行使，并为当事人预设法律后果。
行政法律文书的送达基本依据民事诉讼法进行，如《行政处罚法》第 40 条、《行政强制法》第 38 条、《行政复议法》第 40 条都有依照民事诉讼法送达的规定，甚至《行政诉讼法》第 101 条也规定对送达的未尽事项也要适用民事诉讼法。
民事诉讼法关于送达规定的重要性还体现在司法实践中，法院审判行政案件时在不便、不宜直接否定实体合法性等情况下，倾向于以程序违法来判决，而送达是行政程序中极易出现问题的痛点。
1 送达方式的选择顺序
民诉法第七章第二节是对送达的规定，共规定了七种送达方式。但这些送达方式并非简单的并列关系，执法机关不得随意自行确定，而应按照各送达方式之间的内在关系进行梯次选择。
民诉法相关法条的立法安排隐含了送达方式优先次序的倾向性意见，即直接、留置、电子、委托、邮寄、转交和公告送达。其中委托和转交送达在行政实践中比较少见，暂不讨论。
面对面的送达最为有效，所以直接送达优先适用，遇阻时采用留置送达；直接和留置不能时采用电子和邮寄送达，借助技术手段送达优于借助第三方力量；在穷尽其他方式仍无法送达的采用公告送达。如《北京市民政局行政执法文书送达办法》第 5 条就规定“文书送达方式依法按照下列顺序依次采用：直接送达、留置送达、邮寄送达、电子送达、委托送达、公告送达。”
修改后的民诉法对电子送达的规定，赋予了当事人对送达方式的选择权，直接挑战了送达方式的梯次顺序，在当事人同意的情况下，直接送达已不具有优先属性。
2 无须送达回证的情形
送达回证是将有关文书送达当事人或者相关部门的凭证，由签收人在送达回证上签名或盖章，并注明收到日期。
采用直接送达、留置送达、邮寄送达、委托送达和转交送达方式送达文书的，应当使用送达回证。
留置送达中以拍照录像形式记录过程、邮寄送达中当事人未寄回回证、法院专递送达时的推定送达，这三种例外情况无需回证。
公告送达无需回证自不待言，电子送达由于技术上无法确保是由当事人亲自及时阅读，难以制作送达回证。但应当在卷宗中记载相应的送达理由、情况和事实。
3 直接送达
直接送达是最基本、最原始的方式，传递的信息也最充分、最直接，是以凡是能够直接送达的，不得采取其他送达方式，在行政程序及民行诉讼中应最优先适用直接送达。
1．直接送达不限于住所地
在王胜明主编的民诉法释义中，倾向认为民诉法相关法条的行文并未限定在何处直接送达，理论上可以包括所有地点，但出于保护当事人隐私的考虑，以当事人的住所为宜。
法释[2015]5 号呼应送达难的实践，吸收了浙高法（〔2009〕129 号）等地方高院的做法，在第 131条第二款明确规定可以在当事人住所地以外直接送达诉讼文书，在任何场所都可直接送达。
2．视为送达
根据法释[2015]5 号第 131 条第二款，通知当事人到行政机关领取文书后，当事人到达行政单位但拒绝签署送达回证的，视为送达，但应当向当事人宣读文书内容，说明拒签后果，同时在送达回证上注明送达情况。
这是法释[2015]5 号新增的内容，对法院比较有利，因为法院本身的权威性，通知后当事人到法院的可能性比较高，行政机关尤其是执法机关通知当事人领取的效果可能就差强人意。
3．直接送达国籍属性的否定
全国人大法工委在 1997 年的批复中明确，行政处罚适用于中国境内的外国人、外国组织、无国籍人，法律另有规定的除外。
民诉法第 84 条规定“受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收”，强调的是公民，公民以国籍为要素，直接排除了外国人和无国籍人对直接送达的适用，也不得向其同住成年家属直接送达，随之留置送达也难以适用。这一规定造成了逻辑上的混乱和实践中难题，是以法释[2015]5 号第 535 条对此进行了修正，涉外文书也可在境内向当事人直接送达。
4．家属范围应大于亲属
家属不同于亲属，不是严格的法律概念，似乎更侧重于家庭成员的资格，未婚同居、婚外同居的对象等是否是家属需要进一步研究明确。
在上海的（2014）浦行初字第 186 号判决中，审判法官认为文书签收人为当事人离婚而同居的前妻，行政机关“未询问亲属关系”，把送达定性为程序违法。这个判决值得商榷，因为虽无夫妻之名，但从判决书中无法判断没有家庭之实。家属应是基于长期共同生活而自然形成的扶助、抚养和赡养关系，不要求必须通过法定形式进行确认，其范围应大于亲属。
5．负责收件的人
根据法释[2015]5 号第 130 条，办公室、收发室、值班室等负责收件的人均可签收。需要注意的是，签收人是负责收件的人，不是办公室、收发室、值班室的一般工作人员，要注意验明收件人的身份。
6．当场送达处罚决定必须宣告
《行政处罚法》第 40 条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人，不同于民诉法，这是处罚法对当场直接送达的特别要求。
4 留置送达
留置常与直接送达相连，在当事人拒绝签收时直接送达转化为留置送达，具有一定的强制性，与直接送达有同等效力。
1．视为送达
根据民诉法第 86 条，把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。
这是 2012 年民诉法修改时新增的内容，在执法记录仪普遍配备的今日，具有广泛的适用性和便利性，但很多基层部门不知此条款，不了解法律更新情况，仍然要求有见证人才留置送达，事倍功半。
2．留置不以住所为要件
作者认为法释[2015]5 号第 131 条第二款是一场对送达的无声革命，既无限扩张了直接送达的地点，也颠覆性的突破了民诉法第 86 条留置送达时的住所地限制。
美日德等国家对留置送达的地点限制较少，普遍认为可以在从业场所留置，日本德国等大陆法系国家更允许偶遇送达，即在任何地方遇到受送达人都可送达。
《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》（法释[2003]15 号）第 11 条规定了对通过简易程序审理的案件，可以在从业场所留置，这是对留置送达的最初突破。
考虑到留置是在直接送达遇阻时的特殊应对，是前后相继的选择关系，既然法释[2015]5 号规定了直接送达可以在住所地之外，留置送达理所应当的可以扩展到其他场所，行政机关可直接根据第 131 条第二款在住所地外留置送达，但应在送达回证上注明，同时理应向当事人宣读文书内容并说明拒签后果。
但要注意住所地外留置送达的对象不同于民诉法第 86 条，只能向当事人、法人的法定代表人、其他组织的主要负责人留置送达，不得向同住成年家属以及办公室、收发室、值班室等负责收件的人留置送达。
3．留置以见到当事人且其拒签为前提
法释[2015]5 号只对送达场所做了扩张，对拒签未做修改，是以留置仍要以见到当事人且拒签为前提。如未见到受送达人，不得将文书留置送达。实践中送达人员表明身份后当事人仍拒不开门，视作见到，可以留置送达。
4．不得向未被指定为代收人的代理人留置送达
根据法释[2015]5 号第 132 条，可以向代理人直接送达文书，但若代理人没有被当事人指定为代收人的，不得向代理人留置送达。
5．见证人可以是工作人员
民诉法第 86 条规定的见证人是基层组织或者所在单位的代表，村居领导及单位法定代表人自然是代表，其他人员如要见证可能就需要村居及单位的授权，操作起来协调的难度极大，所以法释[2015]5 号第130 条第二款规定代表可以为工作人员，降低了见证人的身份要求。
6.同住成年家属的行为能力
受送达人同住成年家属为无行为能力人、限制行为能力人，不得适用留置送达。
7.基层组织不限于村居
根据法释[2015]5 号第 130 条第二款，最高院似乎对基层组织同样持开放态度，如派出所、司法所等基层条线部门，甚至物业管理公司作者认为也应属于基层组织。另外，既然是起见证作用，那么公证部门的见证效力更强，当然也可作为见证人。但在民诉法新增视为留置的情况下，邀请见证的留置方式适用的越来越少，讨论基层组织也无太大意义。
5 电子送达
在职权主义影响下，送达是特定部门的法定义务，能面对面送达就面对面送达，能通过技术手段送达就通过技术手段送达，不能通过技术手段送达的进行邮寄送达。电子送达有简便、即时到达、低成本的特性，适用频次不断扩大。
天津市高院《天津市高级人民法院关于推进案件繁简分流优化司法资源配置的实施意见》(津高法发〔2017〕5 号)甚至要求优先适用电子送达方式。
由于电子送达适用范围有限，相较于法院对电子送达的热衷，对行政机关而言几乎无助于解决送达难。很多规范性文件如《上海市城市管理行政执法程序规定》（沪城管执〔2015〕43 号）都排除了电子送达的适用。
1. 送达地址确认书
以传真或电邮形式送达的目前尚无有效的回执形式，当事人是否确实收悉不得而知，因此根据法释[2015]5 号第 136 条，事先必须取得当事人对地址的确认证明。
2. 须经受送达人同意
民诉法第 87 条规定的很明确，电子送达须经受送达人同意，法释[2015]5 号第 136 条进一步明确，应当在送达地址确认书中确认。
由于电子送达是新的送达方式，部分农村地区人员可能并不熟悉，因此只有当事人有能力且愿意接受可能的技术风险时才可采用。但域外电子送达无需当事人同意，且送达文书范围不受限制。
3. 等为等外等
法释[2015]5 号扩展了民诉法列举的电子送达方式，增加了移动通讯的送达方式。《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》(法发〔2016〕21 号)更是把微信明确为新的电子送达渠道。
4. 适用范围有限
判决书、裁定书和调解书不能适用电子送达。最高人民法院副院长沈德咏解释说，因为这三种裁判文书是对当事人权义的终局认定，而电子送达的只能是体现为复印件的传真和电子邮件的文书信息，其真实性和可靠性不如直接送达等传统方式，只有加盖印章的正式原件文本才能发生相应的效力。据此处罚决定、复议决定等文书也不宜采用电子送达方式。上文提到的《北京市民政局行政执法文书送达办法》对电子送达的规定突破了民诉法电子送达对适用范围的限制。
5. 具有单方即时性
不同于传统送达的生效日期，由于电子送达难以准确界定当事人是否第一时间收悉，因此把信息发送日期视作送达日期，这是立法技术上的推定。不论当事人是否真正实际接收，因当事人自身原因未实际接收的责任由当事人承担。但受送达人证明到达其特定系统的日期与对应系统显示发送日期不一致的，以受送达人证明到达其特定系统的日期为准。
6 邮寄送达
邮寄送达法院专递、特快专递和双挂号三种形式，行政机关只能采用后两种形式。在《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》（法释〔2004〕13 号）施行后，很多法院由于人财物的限制，把专递邮寄送达作为主要的送达方式，这不符合选择送达方式的梯次顺序。
1. 只能通过中国邮政寄递
根据《邮政法》第 55 条和《邮政法实施细则》第 4 条，邮政是行政机关公文的专营企业，快递企业不得寄递国家机关公文。
如果行政机关公文选择快递公司邮寄很可能会导致不利后果，如（2016）鲁 02 行初 273 号判决书，就确认复议机关通过快递送达复议决定的行为违法。
2.邮政机构将邮件送达至收件人单位收发室，属于邮政行业中的妥投。
认定邮件投递延误，应分别根据法定时限原则、合理期待时限原则依次进行衡量并做出判断。《邮政法》规定有关单位应当设置接收邮件的场所，有关单位在接收邮件后实施的送达行为已无法实际由邮政部门指示或控制，应当认定邮政部门投递至收件人单位指定收发人员，视为已经构成妥投。见“段宝晋诉北京市西区邮电局五芳园支局邮寄服务合同纠纷案”。
3.应附回证
新民诉法虽然修改了原民诉解释第 85 条的规定，送达日期一律以回执注明日期为准，但不能因此排除送达回证的适用。另外，行政处罚法第 40 条要求 7 日内将行政处罚决定书送达当事人，注意邮寄时间应予扣除。
4.法院专递的视为送达
根据《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》（法释[2004]13 号）第9 条，有六种情形为送达：受送达人在邮件回执上签名、盖章或者捺印的；受送达人是无民事行为能力或者限制民事行为能力的自然人，其法定代理人签收的；受送达人是法人或者其他组织，其法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室的工作人员签收的；受送达人的诉讼代理人签收的；受送达人指定的代收人签收的；受送达人的同住成年家属签收的。
5.法院专递送达日及送达地址的确定
根据法释[2004]13 号第 11 条，因受送达人确认的地址不准确、拒不提供送达地址、送达地址变更未及时告知等原因，导致诉讼文书未能被受送达人实际接收的，文书退回之日视为送达日，除非受送达人能够证明无过错。
根据法释[2004]13 号第 5 条，受送达人拒绝提供自己的送达地址，经告知后仍不提供的，自然人以其户籍登记中的住所地或者经常居住地为送达地址，法人或者其他组织以其工商登记或者其他依法登记、备案中的住所地为送达地址。
6.法院专递送达的签收人可以是工作人员
根据法释[2004]13 号第 9 条第三项，以专递方式送达的可以由办公室、收发室、值班室的工作人员签收，而直接、留置针对的是办公室、收发室、值班室等负责收件的人，范围有所扩大。
7 公告送达
公告送达是指对当事人下落不明等情况，以张贴布告、登报等方式将诉讼文书的内容，公开告知受送达人送达方式，经过 60 日，即发生直接送达的法律效力。
1. 以穷尽其他手段为前提
当今信息爆炸，信息发布渠道多样，行政机关信息公布渠道的受众范围较小，当事人很少会注意到公告内容，严重影响送达效率，因此对公告送达应严格限制适用，只有下落不明或穷尽其他方式无法送达的才得适用。
2. 注意公告的渠道与方式
法释[2015]5 号规定了两种公告方式，一是在法院的公告栏和受送达人住所地张贴公告，二是在报纸、信息网络等媒体上刊登公告。
当然两种方式可以叠加适用，注意采用第一种方式时，必须同时在公告栏和住所地张贴。但在吴高盛主编的《行政处罚法释义及实用指南》等书籍和文章中很多人认为送达方式有四种，把住所地和公告栏张贴作为两种公告方式，个人认为是不妥当的。
要注意的是行政机关在单位内部设置的“触摸屏”上公布的行政执法文书并非公告送达，具体判例见“南宁市敬强房地产有限责任公司不服南宁市工商局工商行政处罚案”。
3. 公告内容应当说明原因及被公告文书的主要内容
根据法释[2015]5 号第 139 条，公告送达的原因及被公告文书的主要内容应当在公告中说明，这是为了减少公告送达的随意性。
“南宁市敬强房地产有限责任公司不服南宁市工商局工商行政处罚二审案”的法官认为，公告上没有载明具体明确的相对人，不认为已送达。
4. 以张贴方式送达的应为无效行政行为
这在违建查处情况中比较多见，执法机关直接张贴文书于违建上，不是直接送达，也难以判断是留置送达，更不是邮寄和公告送达，这样的送达方式不合法律规定。若无证据证明当事人确已收到文书，那就可判定达到重大且明显违法的程度，应属无效的行政行为。见人民司法案例“俞飞与无锡市城市管理行政执法局处罚纠纷上诉案”。
8 其他
1. 恶意逃避送达
当事人恶意逃避送达致使无法完成法律规定的有效送达，对于恶意逃避送达的当事人，即使送达程序与法律规定的有效送达不相符，但实际送达情况已足以使受送达人知悉相关诉讼信息的，应当认定法院的送达程序合法有效。具体判例见“黄瑞福诉王亚周民间借贷案”。
2. 逾期送达
行政处罚决定超出 7 日送达的不足以否定处罚决定的合法性，逾期与否对当事人的权益没有实质影响，也不影响其救济权利，因为复议诉讼期限的以其知晓行政行为的内容时起算。具体案例见“葛惠平诉中国银行业监督管理委员会上海监管局行政处罚案”。
3．注意个体工商户的送达对象
法释[2015]5 号第 59 条改变了之前的规定，字号也可以成为当事人。根据该条规定，无字号的个体工商户，以营业执照上登记的经营者为当事人；有字号的个体工商户，以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号经营者的基本信息。
