河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
目
录
编制说明
................................ ............................
4 4
第一章
项目简要说明
................................ ....................
6 6
一、项目概况 ......................................................... 6 1.项目基本信息 ................................................... 6 2.经济技术指标 ................................................... 8 二、PPP 运作方式 ..................................................... 9 1.运作方式的选择 ................................................ 11 2.具体实施安排 .................................................. 12 三、风险分配框架 .................................................... 15 1.项目风险识别及应对举措 ........................................ 15 2.风险跟踪及再分配 .............................................. 25 四、付费机制 ........................................................ 26 1.回报机制的确定 ................................................ 27 2.调价机制 ...................................................... 28 第二章
项目财政承受能力责任识别
................................ .......
30
一、股权投资支出责任 ................................................ 30 二、政府补贴支出责任 ................................................ 31 三、风险支出责任 .................................................... 31 四、配套投入支出责任 ................................................ 32 第三章
支出责任测算
................................ ....................
33
一、股权支出 ........................................................ 33 二、政府付费支出 .................................................... 33 三、风险支出 ........................................................ 34 四、配套支出 ........................................................ 35 五、支出汇总 ........................................................ 36 第四章
能力评估
................................ ........................
37
一、财政支出能力评估 ................................................ 37 1.未来年度预算支出预测 .......................................... 37
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
2.财政支出能力评估 .............................................. 39 二、行业和领域均衡性评估 ............................................ 41 三、结论 ............................................................ 41 第五章
信息披露
................................ ........................
42
一、程序 ............................................................ 42 二、内容 ............................................................ 42 1.披露内容 ...................................................... 42 2.评价方法 ...................................................... 42 3.评价结论 ...................................................... 43 三、 方式 ........................................................... 43
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
编制说明
为深化投融资体制改革，激发社会资本投资活力，充分发挥 市场在资源配置中的基础作用，某某县人民政府决定采用政府与 社会资本方合作 PPP 模式实施河北省承德市某某满族蒙古族自 治县医疗功能园区建设项目，并授权河北省承德市某某满族蒙古 族自治县卫生和计划生育局作为本项目实施机构，主要负责项目 的协调、监管、采购、管理等各项工作。河北省承德市某某满族 蒙古族自治县卫生和计划生育局通过公开招标采购方式选择北 京中建政研信息咨询中心（简称“中建政研”）作为本项目咨询 服务机构，负责梳理 PPP 项目操作流程以及本项目实施方案、物 有所值评价、财政承受能力论证、资格预审文件、招标文件、PPP 合同等文件的编制工作。
北京中建政研信息咨询中心中标后，立即组建咨询服务团 队，及时与河北省承德市某某满族蒙古族自治县卫生和计划生育局签订咨询服务合同并开展咨询服务工作。基于项目立项资料及某某县实际情况，根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》财金[2014]113 号、财政部关于印 发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知、
《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》财金
[2016]92 号等相关政策法规文件编制本项目财政承受能力论证 报告，本报告主要包括项目基础信息、财政承受能力责任识别、 支出责任测算、能力评估、信息披露等章节。
4
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
2017 年 8 月份，编制的《实施方案》已经某某县政府审核 批准。
后，七个子项目的《可行性研究报告》及批复以及初步设计， 对投资总额进行了调整；经过几轮的社会资本的采购，原方案中的“投融资结构、回报机制”等边界条件不能得到社会资本的充分相应；同时，按照财政部财办金（2017）92 号文件规定进行 修正，修改《财政承受能力论证报告》如下：
5
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
第一章
项目简要说明
一、项目概况
1. 项目基本信息
（1 1 ）项目名称
项目名称为：河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能 园区建设 PPP 项目（简称“本项目”）。
（2 2 ）项目类型
本项目属于新建项目，包含七个子项目：“某某县医院内外科病房楼项目”、“某某县医院康复中心项目”、“某某县中医院成建制迁址新建项目”、“妇幼保健院迁址新建项目”、“妇 幼保健院住院楼项目”、“县计划生育技术服务中心建设项目” 及“残疾人康复和托养设施建设项目”。
（3 3 ）所在地
本项目位于河北省承德市某某满族蒙古族自治县某某镇坡字村科教园区南侧。
（4 4 ）所属行业
本项目属于医疗功能园区领域，工程内容包括医院住院楼、 道路工程、给水工程、雨水工程、污水工程、电力、电信工程、 照明工程、热力工程、燃气工程、绿化工程、照明工程及标志标线、无障碍设施等道路附属设施。
（5 5 ）项目实施机构
河北省承德市某某满族蒙古族自治县人民政府授权县卫生 6
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
和计划生育局作为本项目实施机构，负责项目的采购、监管、协 调等工作。
（6 6 ）政府方出资代表
本项目河北省承德市某某满族蒙古族自治县人民政府参与出资设立项目公司，但不参与未来项目公司的内部运营工作，因 此授权委托某某县木兰某某投资开发建设开发有限公司为政府方出资代表。
（7 7 ）合作期
本项目合作期为 3 年，其中项目建设期 3 年，自 2018 年 1 月到 2020 年 12 月，运营维护期 10 年，自 2021 年 1 月初至 2030 年 12 月。
（8 8 ）项目资本金
本项目《可行性研究报告》及批复的静态投资为 76786.91 万元（最终以政府审计的竣工决算为准），根据《某某院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》国发〔2015〕51 号文件规定，此类项目资本金占项目总投资的最低比例为 20%； 不同的投资人的资信和融资能力不同，根据类似项目的实践经验，结合目前的融资环境，政府前期投入情况以及下一步政府资金的到位情况，本项目的资本金为项目静态投资的 38%比较适宜推进项目后续日融资、建设和运营。
（9 9 ）建设及投资融资计划
结合本项目实际情况，计划第一年完成本项目总工程量的 7
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
50%，第二年完成 30%，第三年完成 20%。由政府和社会资本方以 自有资金及融资投入，根据项目建设投资计划按需到位。为确保 本项目及时获得土地使用权，项目公司应确保拆迁资金根据拆迁 进度提早两个月筹集到位。
2. 经济技术指标
（1 1 ）项目区位
本项目位于河北省承德市某某满族蒙古族自治县某某镇坡字村科教园区南侧。
（2 2 ）项目投资情况
本项目静态投资为 76786.91 万元。其中：建筑工程投资 66218.12 万元，设备购置 1775 万元，安装工程投资 1740 万元， 土地征迁整理投资 2376 万元，工程其他费用 1857.65 万元，8% 基本预备费 2352.50 万元，铺底流动资金 467.64 万元。
（3 3 ）主要产出说明
建设某某县医院外科病房楼、内科病房楼 28000 平方米，建 设某某县医院康复中心 54740 平方米，某某县中医院成建制迁址 新建 18000 平方米，妇幼保健院迁址新建 4560 平方米，建设妇 幼保健院住院楼 17600 平方米，建设计划生育技术服务中心 2100 平方米，建设残疾人康复和托养设施 5000 平方米。
配套建设室内外给排水、强弱电、消防、热力、绿化面积 31500 平方米、铺装道路 12830 平方米、停车场 31800 平方米。
此外，建设医用气体供应系统、水处理系统、不间断电源组。
8
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
二、 PPP 运作方式
具体运作方式的选择主要由项目性质、风险分配基本框架、 融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。国内常用的 PPP 运作模式特征如下表所示：
存量
PPP 项目运作模式特征分析表
9
模式类别
委托运营O&M
转让- - 运营- - 移交
TOT
改建- - 运营- - 移交
ROT
租赁- - 运营- - 移交
LOT
项目性质
存 量 项 目 存量项目
存量项目
存量项目
功能区名称
用地面积（亩）
总建筑面积
层数
竖向高度
合计
地上面积 地下面积 县医院内外科病房楼 31.52 28000 25840 2160 -1F/13F 60 县医院康复中心 38.22 54740 29120 2720 -1F/4F～-1F/13F 60 计划生育技术服务中心 2.78 2100 2100
4F 23.9 残疾人康复和托养设施 3 5000 5000
4F 23.9 中医院迁址新建 24.47 18000 14400 3600 -1F/4F 23.9 妇幼保健院迁址新建 18.44 4560 4560
4F 23.9 妇幼保健院住院楼 22.35 17600 14080 3520 -1F/4F 23.9 合计 141 130000 95100 12000
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
新建
PPP
项目运作模式特征分析表
10
模式类别
建设- - 运营- - 移交BOT
建设- - 拥有- - 运营BOO
建设- - 拥有- - 运营- - 移交
BOOT
项目性质
新建项目 新建项目 新建项目
风险分配基本框架
政府承担风险较低，社会资本承担风险较高 政府承担风险较低，社会资本承担风险较高 政府承担风险较低，社会资本承担风险 较高 融资需求
有融资需求 有融资需求 有融资需求 改扩建需求
无改扩建需求
无改扩建需求
无改扩建需求
资产所有权
政府
社会资本方/ 项目公司 社会资本方/项目公司 期满处置
无偿移交
不移交
无偿移交
风险分配基本框架
政 府 承 担 风险较高，社会资 本 承 担 风险较低 政 府 承 担 风险较低，社会资 本 承 担 风险较高 政府承担风险较低，社会资本承担风险较高 政府承担风险较低，社会资本承担风险较高 融资需求
无融资需求 有融资需求 有融资需求 有融资需求 改扩建需求
无 改 扩 建 需求 无 改 扩 建 需求
有改扩建需求
无改扩建需求
资产所有权
政府
社会资本方/ 项目公司
政府
政府
期满处置
无偿移交 无偿移交
无偿移交
无偿移交
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
1. 运作方式的选择
具体运作方式的选择主要由项目性质、风险分配基本框架、 融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。根据《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》( 发改投资 [2014]2724 号)文件精神，本项目作为新建项目，经营性不强， 且有融资需求，而政府方为加快项目进展、合理把控项目总投资， 已委托规划设计单位开展了规划、设计工作，因此结合本项目的实际情况，则本项目适宜选择“BOT”模式，即建设-运营-移交方式。由社会资本和政府方出资代表合资成立的项目公司承担项目融资、建设、运营、维护和用户服务职责。运作方式选择依据如下所示：
项目性质：本项目属于新建项目； 风险分配架构：本项目立项、审批、政策及法律变更、最低 需求风险由政府方承担，融资、建设及运营维护风险由社会资本 方承担，不可抗力风险由政府和社会资本方合理共担。政府方承 担的风险较少，社会资本方承担的风险较多。
融资需求：本项目总投资中，项目资本金及融资能够满足项 目建设资金需求。
改扩建需求：本项目作为新建项目，前期规划相对超前，合 作期内不涉及改扩建需求。
资产所有权：本项目公益性较强，道路、桥梁及配套设施工 程由政府方所有，有利于保护社会公众利益。
11
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
期满处置：河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园 区建设 PPP 项目合作期满后，某某县人民政府有收回运营维护权的诉求。
2. 具体实施安排
（1）项目公司的成立 河北省承德市某某满族蒙古族自治县人民政府授权县卫生和计划生育局作为本项目实施机构，负责本项目协调、监管和采 购工作和各项具体工作，并通过法定程序选择符合条件的社会投 资人；同时河北省承德市某某满族蒙古族自治县人民政府许可本 项目中选社会资本方合资成立项目公司，项目公司注册资金为项 目静态投资额的 38%（约人民币 29190 万元），本项目要求项目公司注册在某某县。
（2）项目融资 在项目实施机构与项目公司签订《PPP 项目合同》后，社会资本方协助项目公司进行融资，包括股权融资及债权融资。社会 资本方应对项目公司的融资予以保障，并根据项目总投资增减情 况及债权资金到位情况，协助项目公司调整融资计划，确保资金 及时到位。
（3）项目建设 由项目公司主导本项目的建设，并依法选择施工单位。为确 保项目顺利实施，项目公司应积极配合政府办理用地、规划等前
期手续。实施机构可以根据实际需要委派代表，现场参与工程实
12
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
施管理。项目实施机构及政府相关部门应及时参与项目验收工 作，确认工程量及项目实际总投资额。
（4）项目运营维护 项目验收合格之日即进入运营期，项目公司负责项目的运营 和维护。整个运营期内，项目公司自行承担风险和责任，运营管 理和维护本项目设施，使项目处于良好状态之下。
（5）项目合作期限 合同期限包括项目的建设期和运营期，参照《基础设施和公 用事业特许经营管理办法》最长不超过 30 年的规定，结合项目 实际及某某县财政情况，分析设定项目的合作期为 13 年，其中 项目建设期 3 年，自 2018 年 1 月到 2020 年 12 月，运营维护期 10 年，自 2021 年 1 月至 2030 年 12 月。
在不增加成本及保障工程质量的前提下，本项目鼓励项目公司通过优化施工组织设计，改进施工工艺，从而提前进入运营期。
对于不能按时完工，则具体问题具体分析，在《PPP 项目合同》中予以明确约定。
（6）项目前期工作 项目前期工作由政府负责完成，包括项目占用土地的征地、 拆迁、项目立项、可行性研究、环境影响评价、规划及设计等工 作，项目公司可以对前期工作成果提出合理化建议或意见。
13
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
（7）项目用地 根据中华人民共和国国土资源部令第 9 号《划拨用地目录》， 某某县医疗功能园区 PPP 项目属于依法可采用划拨方式提供土地的项目。因此，本项目采用划拨方式提供土地，但前期土地征迁所产生的费用，待项目公司成立后由项目公司支付，并计入项目总投资。
（8）项目资产权属 本项目范围内土地使用权由项目公司通过划拨方式取得，在 本项目合作期内，项目公司为实施本项目而对项目土地及建设形 成的项目资产拥有占有、使用的权利，待合作期结束后，项目公 司应将项目资产及土地使用权等相关权利完好的无偿移交给项目实施机构或县人民政府指定的其他机构。
（9）项目付费 本项目验收合格后，正式进入运营日每满一年后的 20 个工作日内，某某县财政局向项目公司支付可行性缺口补助付费（即 资产可用性付费和运维绩效付费，扣减使用者付费净收益），项 目资产可用性付费将综合考量项目公司建设投入、合作年限、回 报要求等因素；运维绩效付费将综合考量项目公司的运营维护成 本及项目公司的绩效考核情况。项目公司建设投入最终以政府审 计的竣工决算为准，运营维护成本以政府委托的第三方审计为 准，但不应超过社会资本方投标时所报的运营维护成本，投资收
益率以社会资本方投标报价为准。本项目的政府支付责任及年度
14
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
付费总额分别纳入某某县中长期财政规划和年度财政预算。
（10）项目监督 建设期内，项目实施机构（某某县卫生和计划生育局）可委托专业的监理公司对项目公司的工程建设进行现场监督管理，监 理费用计入项目总投资，由项目公司支付；此外，PPP 项目强调信息公开、透明，整个 PPP 项目合作期内，项目公司不但接受来 自项目实施机构（某某县卫生和计划生育局）及相关政府职能部 门的监督，还要接受来自社会公众的监督。
（11）期限届满项目公司清算及资产处置方式 运营期届满，项目公司应将满足性能测试要求的资产和权利 无偿移交给项目实施机构或政府指定其他单位。项目合同终止后，社会资本方可以依法对项目公司进行清算、注销。
三、风险分配框架
PPP 项目的风险分配机制以风险最优分配原则为核心，同时 还应遵守风险与收益对等原则、风险可控原则。综合考虑政府风 险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府
和社会资本间合理分配项目风险。
1. 项目风险识别及应对举措
本项目涉及融资风险、建设风险、运营风险及政策法律变更、 不可抗力等风险，风险管理的基本原则是最有能力消除、控制和 降低风险的一方承担，原则上合作期间法律、政策和最低需求等
15
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
风险由政府来承担，项目融资、建设及运营维护等商业性风险由 社会资本方承担，不可抗力等风险由政府和社会资本方合理共担。
(1) 项目立项、模式论证及审批风险
1）风险识别 本项目立项及建设审批手续风险主要指某某县医疗功能园区项目未经或未按照规定程序开展项目立项及建设手续的申报 及批复，如无项目可行性研究报告、环境影响评估、用地预审等。
PPP 模式审批风险指某某县医疗功能园区项目未经或未按照规定程序开展 PPP 模式识别及准备阶段工作，如未按照规定提供或物有所值和财政承受能力论证/验证报告，项目实施方案未经政府审批等风险。
2）风险承担主体 项目立项、审批及 PPP 模式论证风险的承担主体为政府。
3）风险应对举措 项目立项、模式论证及建设审批阶段 ，某某县人民政府应对本项目成立以项目实施机构为牵头主体，各职能部门参与的协 调小组，协调小组统筹进行项目立项、实施方案、物有所值评价 报告、财政承受能力论证报告等文件的编制及审批工作，方可采 用 PPP 模式实施某某县医疗功能园区项目。
(2) 税收风险
1）风险识别
16
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
国家税务总局及地方税务局明确规定的流转税、附加税及所 得税；以及尚未明确规定对本项目造成潜在影响的其他相关税负。
2）风险承担主体 对于国家税务总局及地方税务局明确规定的流转税、附加税 及所得税由项目公司承担；对于国家及地方税务主管部门尚未明 确规定的其他税负由政府与项目公司协商确定。
3）风险应对举措 社会资本方应加强对国家税务总局及地方税务总局已明确规定的项目流转税、附加税及所得税的分析，投标报价时进行综 合考虑；对于出现国家及地方税务主管部门尚未明确规定的其他 税负（如项目资产移交税等）对本项目造成的风险，涉及该税负 时，政府对项目公司给予合理的补偿。
(3) 社会稳定性风险
1）风险识别 因项目立项及启动造成的稳定性风险，如周边居民反对建设 基础设施工程，上街游行等；因项目的建设造成的社会稳定性风 险，如噪声、粉尘污染以及因项目公司或其委托的工程建设及运 营承包商因拖欠农民工薪酬造成的信访等，因项目的运营维护造 成的社会稳定性风险，如因运营维护管理不善而影响项目周边居 民正常生活所产生的居民抗议事件等。
2）风险承担主体 17
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
项目立项及启动，因周边居民反对造成的稳定性风险由政府 承担；在项目建设期间若经检测噪声、粉尘污染在安全文明施工 标准范围之外，稳定性风险由项目公司承担，标准范围之内的项 目社会稳定性风险由政府承担；因拖欠农民工薪酬造成的信访及 运营期运营管理不善等社会稳定性风险由项目公司承担。
3）风险应对举措 政府应加强河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设 PPP 项目实施意义的宣传，提高周边居民对本项目实施意义的认识，减少因项目启动、立项引起居民反对、游街等社会稳定性风险；项目公司要求承建单位在建设及运营的过程中加强施工组织设计，严格制定和执行安全文明施工技术，减少对周边 居民的干扰，同时在建设及运营的过程中及时发放农民工薪酬， 杜绝信访事件的发生。
(4) 设计风险
1）风险识别 政府为加快项目推进及加强对本项目前期投资控制，本项目 的规划及设计工作由政府委托具有相应资质的单位负责。设计风 险主要体现在设计方案不科学、不合理以及建设及运营过程中出 现的设计变更风险。
2）风险承担主体 对于原有设计方案不科学、不合理以及因政府方原因导致设 计变更而带来的设计风险由政府承担，对于因社会资本方或项目
18
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
公司在建设期提出设计变更风险则由项目公司承担。
3）风险应对举措 政府应提高对规划设计单位的资质要求，选择具有医院或医 疗功能园区设计经验和实力的规划设计单位，提高设计方案的科 学性和合理性。在项目实施的过程中，尽量减少不必要的设计变 更，项目公司应严格要求承建单位按照政府方给出的设计方案 （包括政府方提出的变更方案）施工，对于自身提出的优化方案 应加强科学论证。
(5) 土地获取风险
1）风险识别 本项目前期准备涉及到征地拆迁工作，征地拆迁障碍会涉及 到土地及时获取风险。
2）风险承担主体 本项目土地使用权的获取风险由政府承担。
3）风险应对举措 政府部门应加强与被征地拆迁居民的沟通与协调，做好项目 的前期工作，确保项目公司在建设及运营期间获取稳定持续的土 地使用权。
(6) 建设风险
1）风险识别
项目在建设过程中则会出现一系列的风险，若进度延误风险、施工质量不合格风险、成本超支风险、安全风险、协调风险、
19
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
原材料供应不及时等风险。
2）风险承担主体 对于因政府方各业务部门不配合引起审批延误以及设计变更导致的工期延误风险，由政府方承担。对于因项目公司施工组织设计不科学、不合理导致的工期延误风险，由项目公司承担。若由自然灾害导致的不可抗力造成工期延误，由政府和项目公司 合理共担。对于施工质量不合格、原材料供应不及时和安全风险， 由项目公司承担。对于因设计变更导致的成本超支风险，由政府承担。对于因项目公司施工组织设计不科学、资源配置不合理导致项目成本超支风险，由项目公司承担。对于因政府方不配合、项目审批缓慢原因导致项目协调风险，由政府承担。对于因项目公司内部不协调风险，由项目公司承担。
3）风险应对举措 政府方在项目前期应提高设计质量，减少和避免不必要的设计变更引起的工期延误和成本超支风险，同时在建设期成立专门的协调对接小组，加快项目各项审批进度，提高与项目公司的协调度，简政放权，简化审批流程、提高政府服务工作效率，避免因政府方原因出现协调风险。项目公司应制定科学的施工组织设 计、加强对本区域气候周期性变动的认识，合理安排施工进度、 拟定合理的原材料供应计划及资源配置计划，降低和避免因项目 公司的原因出现的进度延误、质量不合格、成本超支以及协调风
险，此外项目公司还可以通过购买建设工程一切险等合理转移项
20
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
目风险。
(7) 项目运营风险
1）风险识别 运营阶段的风险主要是指项目公司在由于运营阶段管理不当、维护不及时导致路面破坏严重，影响正常出行。
2）风险承担主体 此风险由项目公司承担。
3）风险应对举措 运营阶段，项目公司应加强对项目公司相关管理人员及技术 人员管理和培训，提高运营维护的管理质量。
(8) 项目融资风险
1）风险识别 本项目的融资风险主要涉及项目资金筹措问题，如未按期完 成融资交割风险，导致融资成本超支。
2）风险承担主体 项目融资风险主要由中选社会资本方/PPP 项目公司承担。
3）风险应对举措 社会资本方应制定多种融资方案、选择最优方式完成项目融 资工作、按时进行资产交割，并统筹考虑项目贷款利率及融资成 本问题。
(9) 信用风险
1）风险识别
21
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
本项目涉及的信用风险主要是指项目合作期内政府支出责 任未纳入预算的风险、不按时签约的风险及政府付费不及时的风 险，社会资本方不按时提交履约保函、运营维护保函、移交保函 及按期完成融资交割等风险。
2）风险承担主体 对于项目合作期内政府支出责任未纳入预算的风险、不能按 时签约的风险及政府付费不及时的风险由政府承担；而不按时提 交履约保函、运营维护保函、移交保函及按期完成融资交割等风 险则由中选社会资本方与项目公司承担。
3）风险应对举措 政府方应及时请求召开某某县人大常委会，将项目全寿命周期财政支出责任纳入某某县中长期财政规划，并及时与社会资本方或后期成立的项目公司签约，按照合同约定按期支付项目公司可行性缺口补助费用。项目公司应提高对 PPP 项目的认识，建立 伙伴关系，遵守承诺。及时向政府提交运营维护保函、履约保函、 移交保函，并及时完成项目融资交割，同时在合同中对以上信用风险带来的违约责任进行界定，违约方需承担由此造成的违约风险。
(10) 不可抗力风险
1）风险识别 不可抗力风险主要是指政治不可抗力以及自然不可抗力。政治不可抗力如非因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用、
22
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
法律变更、税收政策调整等政府行为引起的不可抗力事件而产生 的风险。自然不可抗力主要是指出现台风、冰雹、地震、海啸、 洪水、火山爆发、山体滑坡等自然灾害；有时也可包括战争、武装冲突、罢工、骚乱、暴动、疫情等社会异常事件而产生的风险等不可抗力。
2）风险承担主体 对于政治类不可抗力风险，主要由政府来承担，非政治类不 可抗力由政府和项目公司共同承担。
3）风险应对举措 对于政治类不可抗力风险，政府应积极协调相关部门，尽量 避免此类风险的出现。非政治类不可抗力要求社会资本方为项目 资产购买财产保险，用以规避、转移项目的风险。
风险类别及承担主体如下表所示：
23 序号
风险类别
风险因素
政府承担
项目公司承担
共同承担
1
项目审批风险
项目立项、PPP 模式论
证、建设审批风险
√
2
税收风险
国家及地方税务局已明确的流转税、附加税及 所得税等
√
尚未明确的其他税种
协商确定
3
土地获取风险
合作期内土地使用权的
获取
√
4
社会稳定性风
险
因项目立项启动造成的
社会稳定性风险
√
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
24
因项目公司施工期间安全文明施工不合理，扬尘、噪声超标、以及拖欠农民工造成的稳定性 风险
√
5
设计风险
原 有 设 计 方 案 的 不 科学、不合理、以及政府方提出的设计变更等风 险
√
社会资本方或项目公司
提出的设计变更
√
6
建设风险
因社会资本方或项目公司委托的其他承建主体施工组织设计不科学、资源配置计划不合理造 成的进度风险
√
因自然灾害导致进度延
误风险
√
因政府方设计变更、增加建设内容导致成本超 支风险
√
因社会资本方或项目公司委托的其他承建主体施工技术及资源安排不 合理导致成本超支风险
√
建造质量不合格风险
√
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
备注：若出现未约定的风险种类，由项目公司与政府方协商确定风险分配方案。
2. 风险跟踪及再分配
本 PPP 项目合作期长达 13 年，项目合作周期较长，不确定 25
安全风险
√
原材料供应风险
√
因政府方各业务部门不
配合导致的协调风险
√
因项目公司内部管理混
乱导致的协调风险
√
7
运营风险
管理不当、维护不及时导致苗木成活率下降、生态修复不达标、环境 污染
√
8
项目融资风险
不 能 如 期 完 成 融 资 交割、融资成本超支等不 确定性
√
9
信用风险
政府支付责任未纳入预算的风险、政府不签约 风险、政府不付费风险
√
社会资本方或项目公司 不提交履约、运营维护、 移交保函风险、不及时签约的风险、不能完成 融资的风险
√
10
不可抗力风险
政治不可抗力风险 √
自然不可抗力风险
√
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
性因素较多，对于未来将会发生，但目前尚无法预知的风险，综 合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等 要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。
四、付费机制
项目回报机制主要说明社会资本方取得投资回报的资金来源和方式，根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作 指南（试行）的通知》财金[2014]113 号，PPP 项目投资回报机 制包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种模式。项目 的回报机制与项目的属性相关联。
使用者付费（User Charge），是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务（如供水、燃气项目）。尽管此类项目的运营收入能够覆盖成本，但是由于项目的公益性特征，还需政府 规制并参与调价机制。使用者付费模式主要适用于经营性项目。
可行性缺口补助（Viability Gap Funding），是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司的成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式， 给予社会资本或项目公司的经济补助。可行性缺口补助模式主要适用于准经营性项目。
政府付费（Government Payment），是指政府直接付费购买公 共 产 品 和 服 务 ， 主 要 包 括 可 用 性 付 费 （ Availability Payment ）
、 使 用 量 付 费 （ Usage Payment ）
和 绩 效 付 费 （Performance Payment），如市政道路、垃圾焚烧、环境治理 26
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
项目。政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和 质量等要素。政府付费模式主要适用于非经营性项目。
1. 回报机制的确定
鉴于医疗功能园区内的七个医疗主体，均为公立医疗机构。
为保证现有管理体制的稳定性，本项目所设立的项目公司，主要为功能园区的医疗机构提供物业管理，不涉及医疗活动。某某县医疗功能园区项目本身并无收益来源，属于公益性项目，从项目 区分理论角度分析，属于非经营性项目。但项目公司开展停车场、 食堂、超市、洗衣房等盈利性项目，则某某县医疗功能园区建设项目的回报机制适用于“使用者缺口补助模式”。
本项目中项目公司主要提供物业管理的运营维护。医疗功能 园区的食堂、超市、停车场、其他后勤等事项的运营维护，由项 目实施机构根据医疗功能园区的建设进度，与社会资本方及项目 公司协商确定，所增加的净收益抵减政府付费金额。
本项目年政府付费总额等于该项目资产可用性付费和运维 绩效服务费，扣减使用者付费净收益。
T= T n1 +T n2 -T n3
第
n n
年资产可用性付费
T n1
P：经审计的项目总投资额 27
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
i：为投资收益率 N：运营维护期，本项目运营维护期 10 年。
第 第
n n
年运维绩效服务费
T n2
=B ×(1+i) ×K B：医疗卫生运营维护成本； i：为投资收益率; K：运维绩效考核系数（即政府运维绩效服务费付费比例）； 绩效考核系数 K 的确定 2. 调价机制
在运营期内，政府方加强对项目公司的运营维护成本审计， 以实际运营维护成本为准，并给予合理回报，若随着居民消费价 格指数的上涨，运营期内经政府审计的实际运营维护成本超过社
28
序号
综合评分
绩效考核系数
K K
1
100 分（含）以上的为“优异”
110%
2
80（含）-100 分的为“优秀”
100%
3
70（含）-80 分的为“良好”
80%
4
60（含）-70 分的为“合格”
70%
5
60 分以下的为“不合格”
60%
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
会资本方投标报价一定幅度，则启动调价机制，具体超出幅度比 例及调价方案在合同中予以明确约定。
29
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
第二章
项目财政承受能力责任识别
PPP 项目财政承受能力论证是为了更好地、明确地识别和测 算政府在 PPP 项目中的各项财政支出责任，科学评估项目实施对项目全生命周期内年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据,是政府履行合同义务的重要保障，有利于有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。
依据《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）、 《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113 号）和《财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21 号）的有关政策、精神、指引和方法，现对河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设 PPP 项目财政承受能力进行论证。
本 PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权 投资、运营补贴、风险承担、配套投入四个部分。
一、股权投资支出责任
股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公
司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。河北省承德市某某 满族蒙古族自治县医疗功能园区建设 PPP 项目，政府方参股项目 公司，政府存在股权投资支出责任。
30
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
二、政府补贴支出责任
政府补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付 费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。
政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；在使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。
本项目中项目公司主要提供物业管理的运营维护。医疗功能 园区的食堂、超市、停车场、其他后勤等事项的运营维护，由项 目实施机构根据医疗功能园区的建设进度，与社会资本方及项目 公司协商确定，所增加的净收益抵减政府付费金额。
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设PPP 项目回报机制为可行性缺口补助模式，因此某某县财政局需承担 缺口补助支出责任。
三、风险支出责任
风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来
的财政支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低 需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产 生财政支出责任，本项目政府承担风险详见第一章第三节的相关
内容。
31
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
四、配套投入支出责任
配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投 入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设 PPP 项目中，政府将土地使用权划拨给项目公司，项目其他前期费用计入项目总投 资，由项目公司承担，公共设施建设等支出责任由项目公司承担，
政府不存在配套投入支出责任。
32
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
第三章
支出责任测算
支出测算主要是综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生 概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。
一、股权支出
由于河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建 设 PPP 项目政府方参股项目公司，政府方股权支出责任为 9190 万元，在建设期的第一年投入项目公司。
二、运营补贴支出
本项目的回报机制是可行性缺口补助，运营期间，根据项目 公司绩效考核考核结果，由某某县财政局支付社会资本方或项目 公司建设、运营成本回收以及合理回报。
根据项目可研资料，并经过初步财务模型测算，融资贷款利 率 5.39%，工程费用下浮率为 0，投资收益率为 6.5%，运营期运营维护成本及收入见河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设 PPP 项目实施方案第九章相关章节，绩效考核系数为 100%，按照补贴周期为 10 年进行测算,政府需支付补贴支出 合计为 115,937.34 万元。
33
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
明细如下：
三、风险支出
风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支
出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果
PPP 合同约定保险赔款的第一受益人为政府，则风险承担支出应为扣除该风险赔款金额的净额。风险承担支出比较难量化，且政 府如果控制风险得当，政府承担风险支出的责任较小。
本项目采用比例法，以项目年度建设及运营维护成本之和为 基础，测算项目整体风险承担成本，本项目整体风险承担成本比 例设定为 10%，根据项目实施方案，本项目的大部分风险由社会资本方承担，政府自留风险承担比例取 15%，可转移风险承担比 例取 85%。风险支出明细见下表所示（单位：万元）：
34 付费节点
运营期
资产可用性付费
运维绩效付费
经营项目收费
政府补助合计
2018
0 0
2019
0 0
2020
0 0
- -
- 2021
1 1
11,170.58 963.15 540.00 11,593.73 2022
2 2
11,170.58 963.15 540.00 11,593.73 2023
3 3
11,170.58 963.15 540.00 11,593.73 2024
4 4
11,170.58 963.15 540.00 11,593.73 2025
5 5
11,170.58 963.15 540.00 11,593.73 2026
6 6
11,170.58 963.15 540.00 11,593.73 2027
7 7
11,170.58 963.15 540.00 11,593.73 2028
8 8
11,170.58 963.15 540.00 11,593.73 2029
9 9
11,170.58 963.15 540.00 11,593.73 2030
10
11,170.58 963.15 540.00 11,593.73 合计
111,705.80 9,631.54 5,400.00 115,937.34
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
四、配套支出
本 PPP 项目配套投入支出由项目公司承担，政府方配套投 入支出为零。
35 年度
股权投资支出责任
运营补贴支出责任
风险支承担支出责任
2017
- 2018
9,190.00
137.85 2019
- - 2020
- 2021
11,593.73 173.91 2022
11,593.73 173.91 2023
11,593.73 173.91 2024
11,593.73 173.91 2025
11,593.73 173.91 2026
11,593.73 173.91 2027
11,593.73 173.91 2028
11,593.73 173.91 2029
11,593.73 173.91 2030
11,593.73 173.91 合计 9,190.00 115,937.34 1,876.91
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
五、支出汇总
36 年度
股权投资支出责任
运营补贴支出责任
风险支承担支出责任
配
套
支出责任
合计
2017
-
- 2018
9,190.00
137.85
9,327.85 2019
- -
- 2020
-
- 2021
11,593.73 173.91
11,767.64 2022
11,593.73 173.91
11,767.64 2023
11,593.73 173.91
11,767.64 2024
11,593.73 173.91
11,767.64 2025
11,593.73 173.91
11,767.64 2026
11,593.73 173.91
11,767.64 2027
11,593.73 173.91
11,767.64 2028
11,593.73 173.91
11,767.64 2029
11,593.73 173.91
11,767.64 2030
11,593.73 173.91
11,767.64 合计 9,190.00 115,937.34 1,876.91
127,004.25
河北省承德市某某满族蒙古族自治县医疗功能园区建设
PPP 项目财政承受能力论证报告
第四章
能力评估
能力评估是根据测算单个项目的财政支出责任后，汇总项目
所在地年度全部已实施和拟实施的 PPP 项目，进行财政承受能力评估。财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域
平衡性评估。
一、财政支出能力评估
1. 未来年度预算支出预测
财政支...
