摘要：本文以农业银行盘锦分行政府增信“惠农贷”业务为研究对象，分析了政府增信机制通过杠杆效应和风险分担原则发挥作用，有效地解决“三农”和小微企业贷款难、贷款贵的问题。“惠农贷”的成功实践表明，在社会主义市场经济条件下，处理好政府与金融机构的关系，政府发挥好在制度创新、市场监管和信用搭建等方面的作用，金融机构按照市场机制和商业原则配置信贷资源，有助于在服务“三农”的过程中发挥我国金融体制的独特优势，助推地方经济发展。
关键词：政府增信；惠农贷；三农
一、盘锦市农业发展基本情况
（一）农业自然资源禀赋优异。盘锦市位于辽河三角洲中心地带，具有发展农业的天然优势。“盘锦大米”、“盘锦河蟹”、“盘锦泥鳅”、“盘锦河豚”均为“中国地理标志”产品。尤其是“盘锦大米”，因其独特的碱性生长土壤、蟹稻共生的生长条件，成就了盘锦大米天然有机的品质，成为2008年北京奥运会专用米，2016年品牌价值达227.32亿元。目前，盘锦市水产品年产量达33万吨，其中河蟹6.5万吨，是全国最大的中华绒螯蟹人工繁育养殖集散地，被誉为“中国河蟹第一市”。此外，盘锦四分之三以上的面积为湿地，世界最大芦苇荡和天下奇观红海滩，为发展乡村旅游、现代民宿和养老养生等产业提供了有利的条件。
（二）农业基础设施较为完善。盘锦是我国重要的农垦区之一，全市87.4%的土地属于国有，土地分布集中连片，地形地貌平坦，便于土地大规模、集约化经营。近年来，盘锦市不断加大对农业和农村基础设施建设的投入，高标准农田和设施农业发展迅猛，农业生产基础设施有效改观，逐步实现基本农田方田化、灌排系统工程化、作业道路标准化、农田环境优美化、农田管理集约化、农田功能多元化的目标。目前，盘锦市共有市级以上农业产业化龙头企业124家，农民专业合作社1465家，家庭农场（专业大户）781家，水稻生产机械化率达92%，376家农产品连锁零售终端覆盖全市，农产品生产效率和流通效率大大提高。
（三）农业改革配套政策助力。盘锦市政府积极作为，各项改革先行先试。盘锦是国家农产品流通体系和农村市场体系建设试点市、辽宁省宜居乡村建设试点市和城乡一体化综合改革试点区；下辖的盘山县为国家现代农业示范区改革建设试点县、全国农村土地经营承包权抵押贷款试点县；大洼县（已改区）为国家农村产业融合发展示范县、全国休闲农业与乡村旅游示范县、国家水稻高产创建整体推进县。一系列农业改革配套政策为盘锦市农业发展开辟了广阔的天地。
二、盘锦农行“惠农贷”业务介绍
为了更好地服务“三农”，助力盘锦市农业农村发展和农民增收，农行辽宁省分行与盘锦市政府经过多次磋商，最终就银政合作引入“政府增信”机制达成共识，推出了“惠农贷”产品。
（一）“惠农贷”产品概述。
1.定義“惠农贷”是指农业银行及其下辖机构以盘锦市财政局出资成立的农业融资风险补偿基金作为担保，面向“三农”贷款主体办理的信贷业务。
风险补偿基金由盘锦市政府出资设立，首期为1亿元，通过“农行+政府+风险补偿基金+客户”的服务模式，农行按照放大10倍的金额，为“三农”贷款主体提供信贷支持。
2.贷款的主体和行业。贷款主体包括：涉农领域的小微企业、家庭农场、专业大户、农民专业合作社等新型农业经营主体和普通农户。主要支持行业包括：水稻、河蟹、棚菜、海淡水养殖、畜禽养殖等当地特色农业，以及以旅游景区、特色渔村等为依托的民宿、休闲农业、认养农业、农村养老等产行业。
3.贷款利率、期限及额度。贷款利率不低于人民银行同期同档次基准利率，利率上浮不高于基准的30%。贷款期限一般不超过1年（含），最长不得超过3年。家庭农场、专业大户、农民专业合作社等新型农业经营主体单户贷款的额度金额最高不超过500万元（含），其他农户自然人单户金额最高不超过10万元（含）。
4.运作流程。本着“分端运作、三级联动、对等互换、信息共享”的运作原则，政府和农行各级部门各司其职，共同推进“惠农贷”业务开展。具体流程为：
（1）各镇（涉农街道）以村为单位受理“惠农贷”申请，并筛选优质客户，按贷款人实际用款需求将推荐表报送区（县）农经局。
（2）区（县）农经局梳理各镇上报的客户推荐表，汇总后上报市农委，同时报送区（县）农行。
（3）农行接到推荐表后，在村镇干部的陪同下对推荐客户进行调查，并将符合农行贷款条件的客户名单分别反馈市农委和区（县）农经局。
（4）市农委、市农行对区（县） 农经局“惠农贷”产品推广工作进行考核，并将业务开展情况定期上报市政府（见图1）。
5.补偿机制。贷款到期后，如果贷款人不能按时归还到期贷款本息，农行将及时向贷款人催收和追索，政府农业及其他相关部门主动予以协助。在缓冲期内（一般不超过1个月，最长不超过2个月）清收未果的，农行将直接划扣“风险补偿金”。按照风险共担的原则，当个人或者农户贷款出现问题并启动风险补偿机制时，农行将承担不超过30%的损失金额；当小微企业贷款出现问题时，将完全由风险补偿基金承担损失（见图2）。
6.停复牌制度。当“惠农贷”不良贷款率达到1.5%时，立即实施风险预警；当不良率超过3%或发生未按照约定履行代偿责任及其他违反双方协议行为时，停止本项贷款业务，并组织清收，直到不良贷款率下降到3%以内，经过一段时间的考察后再开展贷款业务。
（二）盘锦农行“惠农贷”业务所取得的成效。
1.服务“三农”取得实质性突破。盘锦农行政府增信“惠农贷”产品的推出，一举破解了长期以来“三农”和小微企业客户缺乏抵押物和有效担保的瓶颈问题，盘锦农行服务“三农”取得实质性突破。自2016年4月“惠农贷”业务开办以来，截至年末，盘锦农行累计发放惠农贷1760笔，金额56744万元，达到过去五年农行对同类型客户投放数量的总和，是当年县域其他同业的2.3倍。2016年，盘锦农行法人新增用信25户，是历年来之最；农户贷款净增4.09亿元，县域小微企业贷款增量1.14亿元，分别超额完成年初计划的8倍和6倍（见表1）。
2.盘锦县域金融生态得到显著改善。一是县域地区贷款利率明显降低。长期以来，县域地区客户由于难以达到农行的准入条件，只能依赖于农信社等机构，贷款利率居高不下。在“惠农贷”业务开办之前，农信社贷款利率为10.53%，相当于基准利率上浮142%，而农行“惠农贷”的贷款利率仅为5.655%，比农信社低46%。“惠农贷”业务开办后，95%的个人客户转向农行。迫于客户流失的压力，在“惠农贷”业务开办后，农信社主动下调了贷款利率，法人客户和个人客户贷款利率分别下调4.3%和11.1%（见表2）。初步测算，农行“惠农贷”业务开展直接降低盘锦县域地区整体贷款利率水平约2个百分点。二是资金使用效率有所提高。过去农行信贷资金主要投向当地石化行业的大客户和政府平台，投向“三农”县域地区的贷款很少，县域地区贷存比仅为20%。受制于石化行业不景气以及总行信贷政策，盘锦农行贷款增长乏力，资金无法有效使用。“惠农贷”业务的开办，为盘锦农行找到了一条提高资金使用效率的新路。三是县域地区信用环境有所改善。“惠农贷”业务的开展，以及对农业经营主体进行的金融知识培训和辅导，增强了县域地区贷款主体对金融知识的了解，强化了对个人信用的重视，提高了还款意识，也促进了小微企业逐步改变经营理念，规范和健全财务制度。
3.拉动地方经济增长，实现客户增收、政府增信和农行增利三方共赢的格局。“惠农贷”业务的开展，有效地拉动了就业，提高了农民收入，助推了地方经济发展（见表3）。截至2016年底，已累计支持家庭农场、专业大户、农民专业合作社等新型农业经营主体409户，金额26922万元；支持市级以上农业产业化龙头企业15户，金额6950万元；支持大学生返乡创业724万元，累计带动39800户农户人均增收近万元，被农民誉为利民惠农的“及时雨”。同时，借助“惠农贷”的发放，农业银行不仅拓宽了业务范围和收入来源，还进一步树立了真心实意服务百姓、有责任、有担当的大行形象，农行品牌公信力和美誉度大大提升。
三、盘锦农行开展政府增信“惠农贷”业务的启示
“惠农贷”业务开展已超过一年，去年发放的“惠农贷”超过三分之二已到期或者提前还款，目前尚未出现一笔不良。盘锦农行的实践初步证明，政府增信“惠农贷”是一项成功的产品和机制创新，同时也是探索银政合作助推地方经济发展的一次有益尝试。
（一）从产品层面看，政府增信“惠农贷”是一项符合现代商业银行运作要求的创新性产品
1.从产品推出的背景看，“惠农贷”找到了商业银行和地方政府“双转型”背景下双方合作的最佳切入点。
尽管农业银行具有服务“三农”的天然使命，但农行首先是一家按照现代公司治理机制运作的大型商业银行。进入经济新常态以后，伴随着“三期叠加”的影响，银行发展的外部环境更加严峻，开展经营转型、追求一条商业可持续的稳健发展之路，是包括农业银行在内的所有商业银行的必然选择。与此同时，地方政府也面临着巨大的转型压力。过去政府既当裁判员又当运动员，不但导致资源配置效率低下，滋生垄断、腐败等一系列问题，而且让政府背负了沉重的债务负担，这种政府直接干预经济的模式是不可持续的。
“惠农贷”产品推出后，银行在政府风险补偿基金的担保下，按照商业原则发放贷款，同时地方政府借助银行信贷资金发展地方经济，从根本上解决了银行和地方政府角色和职能混淆的问题，找到了政府和银行“双转型”背景下双方合作的最佳切入点。
2.从产品运行的机制看，风险分担机制使银行和政府能够最大限度地发挥自身优势，全流程控制贷款风险。
如果“惠农贷”无法按时收回发生贷款损失，政府和银行要分别承担70%和30%的损失。风险分担意味着责任分担，风险分担机制能够从整个信贷链条控制风险，确保贷款资金安全。首先，在贷前调查环节，由于村干部对申请人情况非常熟悉，客户经理调查时由村干部陪同，经营情况不真实、人品不佳的申请人在推荐和调查环节就会被筛除。银行再结合征信等其他信息在政府推荐客户中优中选优，出现风险的可能性大大降低。其次，在贷中审批环节，由于银行不需考虑贷款人自身抵押物的状况，能够将审查重点放在贷款人经营前景和第一还款来源的考察上，回归了信贷业务的本质，提高了信贷资金的安全性。最后，在贷后管理环节，如果贷款人不按时归还贷款，除了银行常规的清收手段，地方政府能够调动比银行更多的资源促使借款人还款，催收力度远大于银行。由于风险分担机制的存在，从根本上杜绝了借款人恶意不还贷款的可能。
3.从产品发挥的效果看，政府增信包含的杠杆效应使得财政资金能够带动更多的信贷资金，发挥最大效用。
政府增信“惠农贷”协议中约定，初期，盘锦农行将按照政府风险补偿基金10倍的金额发放贷款。目前，在不到一年的时间里，“惠农贷”就已累计发放近6亿元，有力支持了盘锦市农业的发展。其中的关键是政府增信“惠农贷”杠杆作用的存在，地方政府能够以少量的财政资金撬动巨量的银行信贷资金，发挥财政资金导向和杠杆作用。
（二）从内涵层面看，银政合力是发挥我国金融体制独特优势服务“三农”的有益尝试。
1.我国金融体制的基本特点是由我国社会主义市场经济体制决定的。在社会主义市场经济条件下，市场在资源配置中起着决定性作用。从整个社会来说，生产发展或资源配置的目的已经不是利润的最大化，而是最大限度地满足人民群众的物质文化需要，实现人的全面发展和社会的共同富裕。
金融伴随着商品经济的发展而产生，并逐步发展成为经济的命脉。经济发展对金融起决定作用，经济的不同发展阶段对金融的需求不同，由此决定了金融发展的结构、阶段和层次。我国社会主义市场经济制度决定了我国的金融体制具有鲜明的中国特色。一方面，我国的金融体制以公有制为主导，自身发展在遵从市场规律的同时，也体现国有资本意志，并成为国家宏观调控强有力的工具；另一方面，我国金融发展的最终目的是服务于经济发展，服务于全体人民共同富裕目标的实现。
2.我國的金融体制相对于西方资本主义金融具有独特优势。西方资本主义金融虽然已经发展了数百年，但由于资本主义制度中生产资料私有制和社会化大生产之间不可调和的矛盾，其发展过程中的自发性、盲目性和投机性，导致资本主义国家金融危机周而复始地爆发。
相反，我国的金融体制则具有巨大的优越性。一是能够有效实行宏观调控，防止经济大起大落。以公有制为主导的金融体系，在经济过热或者过冷时，能成为国家宏观调控的重要手段之一，发挥经济稳定器的作用。二是避免市场失灵，促进要素资源更加公平、合理分配。资金作为最重要的要素资源之一，在纯粹的市场机制下，很难流向“三农”和小微企业等弱势领域。而在我国的金融体系中，通过一系列体制机制的创新，政府和金融机构可以积极作为，解决“三农”和小微企业发展的资金瓶颈问题。
3.发挥我国金融体制的优势关键在于处理好政府和金融机构之间的关系。在微观经济层面，金融机构按照市场机制运作，按市场规律办事，实现商业上可持续发展，政府不能无端干预；在宏观经济层面，政府应积极作为，在制度创新、市场监管等方面不缺位、不失位，在市场机制下敢于担当，搭建社会信用基础，创造更好的金融生态，为金融机构服务实体经济提供更多机制上的保障。
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（作者单位：辽宁省盘锦市盘山县农业银行）
责任编辑：欣文
