总结学者现有的研究的基础上，提炼财政分权原则，并提出相关的政策建议。
【关键词】 财政分权 事权划分 支出责任 收入划分 地方税体系
一、引言
改革开放以后，中国的财政体制经过了20多年的发展和变化。经过1994年分税制改革已基本建立起了全国范围的财政分权体制。政府的职能也开始发生转变，逐渐退出竞争性领域，转向为全社会提供发展所需要的公共服务。同时随着分权化财政体制改革的不断深入，目前地方财政支出在政府总支出中居于主体地位，从而使地方公共服务占有很大的比重。1994 年分税制改革将大量财权收归中央，却下放更多的事权给地方政府，导致地方财政的纵向不平衡——在财权上集权，在事权上分权，其弊端正逐步显露出来。本文的目的就是在总结国内外学者现有的研究的基础上，提炼财政分权原则，并提出相关的政策建议。
二、财政分权的事权划分原则
Oates（1995）指出地方公共品的收益范围应该尽量和地方政府的政治辖区相一致。这样可以有效减少公共品外溢和拥堵效应。Shah（2004）认为地方非纯粹公共物品的供给应该考虑辖区的规模和辖区居民偏好。在给定的辖区规模下，就可以对辖区居民进行收益和成本的匹配。Oates（1999）认为地方政府可以更好地了解居民的偏好和需求，在这种情况下地方政府提供公共物品可以使得成本得到有效地补偿，财政分权可以有效地提高效率。
Bird（2006）指出在财权和事权不匹配，事权超过财权的情况下，地方政府很大程度的依赖于政府的转移支付。他认为事权的划分应该考虑如下几个方面：收入和支出的匹配，事权和财权相匹配;地方税不能过度扭曲资源配置;地方政府预算有“硬约束”，能够通过对收入的调节来控制支出和收入的差额。其中最为重要的是地方政府能够有一定的自主权调节支出和收入的差额。
Aehyung Kim（2008）认为支出责任划分的四个标准：规模经济的效应;外部性的存在：当有较大的外部性时，公共物品应由更高层次政府提供。偏好的异质性：不同辖区之间的偏好不同。竞争可以促进地方政府更有效率。
Joumard和Kongsrud（2003）认为地方政府提供公共品和服务的效率和能力，包括公共行政管理能力在政府责任划分时也是应该考虑。可以让同一级别的地方政府在提供公共品和服务的时，根据各自的效率和能力来划分责任，不同效率和能力的同级政府可以具有不同的责任划分。
Jorge Martinez-Vazquez（2005）认为事权划分原则为：根据地理边界、基于公共设施的产权归属、基于公共服务的种类。同时提出地方财政支出主体划分为4个分为社区、城区、市和省级区域。其中社区负责提供贫困人口的住房、基本防火设施、街道标志和照明、街道绿化和森林保护、保护文物、促进和维护文娱和健身设施。城区负责提供组织维护公共秩序、基础医疗、处置家用和工业废弃物、环境保护、维护土地记录。具体关于地方财政主体的责任划分主要包括如下几点：公共秩序中的街道巡逻应该有城区和市负责支出;教育中学前小学中学教育中学校建筑的维护应该由城区和市负责，其中教学的工资和设施则有省提供，技术教育也应该由省提供;公共健康中的救护设施应由城区和市负责组织，提供一般基础医疗服务，空中的救援应由省提供，辖区内的失业保险由省提供;社会保障和福利中社会保护中的对残疾人、孤儿和单亲母亲的补助由省提供，监护支出由城区和市提供，社区需要承担促进作用。对就业人员的再培训、公共工作的支出应由省负责;在农林牧渔中，省负责对农业生产提供支持;交通通信中，对于通信而言社区、城区和市要对服务的提供承担促进作用，道路和公共交通建设，各财政主体分别负责辖区内的道路建设组织，对于主体间的道路由上级财政主体负责。铁路和航空建设由省负责组织;住房和社区设施中，社会公助房有社区提供，省级提供补助，垃圾和废物由社区和城区收集，城区和市负责处理和利用，街道绿化、照明、标志由社区和市区负责，社区和城区负责基本防火保护，省负责组织灭火工作;娱乐和文化设施中，健身文化发展由社区和城区促进，省负责组织区域的项目。社区、城区和市的图书馆都由市负责，省图书馆由省负责。博物馆、艺术馆都由省来支持，社区和城区共同负责辖区内的文物保护，省根据文物的重要性给予保护;在燃料和能源中，社区和城区负责组织集中供热，电力供给由社区、城区和市区共同组织;环境保护的支出在辖区内由各财政主体负责，各主体间的由上级主体负责。
三、财政分权收入划分原则和地方税体系
Jorge Martinez-Vazquez（2005）认为税收划分标准为：收入来源和受益对等、合适的地方收入来源在各辖区之间相对平等分配、拥有不流动的税基。而其中受益原则最为重要。
Bird（2005）提出税权划分标准矩阵利用了一个政策矩阵来解释每类税种在中央和地方征收的难度，横向分类分为了地方财产税、区域消费税、区域个人所得税、区域工薪税、区域销售税、地方和区域商品税。纵向为实施的标准和制约分为：收入充足性和弹性、纳税人的反应、地方责任、行政成本、遵从成本、对腐败的容忍度、政治接受度、扭曲效应、累进性、减少地区间不平等。Bird（2010）提出了标准税权划分如表1所示。
他指出对于现行的税种划分体制中普遍都是非常小的税种划归地方，如小额消费品税和中央征收困难的税种，如财产税成为地方税收体系的重要组成部分。
对于财产税而言存在众多的征收难点如：评估体系、征收成本、纳税人抵制，但是对于统一低税率的房产税的存在很有必要，特别是对于农村地区。消费税：主要是对烟酒和燃油的消费税，与机动车相关的地方税可以根据发动机的使用年数、轮轴的重量来征税，而不是单一看价值。工薪税：应该大部分用于社会保障基金的来源，所以不适合作为区域的税基。个人所得税附加：对于直接税比例较低的国家，作为地方税收并不是很理想。区域商品和销售税：在征税体系比较健全的税收体制下，作为地方税收来源比较有效。
Bird（1993）年认为可以使得财权较大的地方政府可以享有更大的税收自主权来更好承担支出责任。从当前情况来看，为了建立更为高效、负责和稳定的分权体制，地方政府至少可以享有一定程度的税率制定权。
Aehyung Kim（2008）认为的地方税体系包括：使用者费，建立在自愿原则基础之上，可以获得更为准确的公共品和服务的需求，可以提高资源配置效率;尽管财产税征收存在困难，财产税的主要用途在于辖区内道路建设和垃圾收集的支出;消费税：对烟酒的消费税体现了受益原则，用于地方医疗支出，机动车燃油税用于道路建设。Jameson Boex（2005）提出了地方收入的划分类型，如表2所示。
他认为应该提高税收自主权：主要表现在地方政府可以在一定的范围内指定税率的权力，地方政府的税种设置主要应该包括：个人所得税附加，财产税，省级消费税和增值税，受益税：烟酒附加税、机动车燃油附加税。
根据OECD（1999）的划分，将地方税收的来源划分为4种：自有来源税，固定分成比例税：分成比例由法律确定，管制税收：分成比例由更高一级政府预算决定，政府间补助。
谷城（2008）认为在中国的分权条件下，地方政府要求获得税收自主权可能会面临较大的政治压力。采用税率分享制替代现行的收入分成制，以使中央以下各级政府能够相对平等、规范地分享某些大型税基的课税权。兰晓强等（2010）从政府资源配置的角度，建议从两级政府间财政资源优化配置的标准和实现机制出发，重构中央税体系，完善地方税体系，采取税基分享代替税收分成的分配办法，实行适当赋予地方税权和减少政府层级等配套措施，以进一步完善我国的分税财政体制。吕冰洋（2009）从财政分权中的税权配置角度，归纳和比较了中央政府和地方政府关于税权配置的四种契约形式，研究在地方财政、中央财政和国家财政收入最大化目标下，中央政府和地方政府关于税收努力和最优税权配置选择的三个命题，说明了中央政府在选择政府间税收分权形式时时常面临加强中央财政收入集中与扩大国家财政收入规模的一对矛盾。
Jameson Boex（2005）认为应该对不同能力的政府主体进行不对称分权。地方政府的能力在农村和城市之间的差异比较大，特别是在最基层政府的层面。因此需要在城市政府主体和农村政府主体之间进行不对称的分权，如何让支出权力和行政能力相匹配是在分权过程中需要关注的问题。建立完善分权的协调对话部门，使政府之间对于公共品的供给和支出责任更为清晰的沟通和协调，而不是来自上级的行政命令。
四、政策建议
鉴于中国的实际情况并且结合国际经验，对于中国的财政分权可以提出以下建议。
第一，在适度的财政分权体制下，将部分事权上移。通过对事权和财权划分的原则分析，中国当前的地方政府缺少稳定合适的地方税体系来源，因此从财权和事权相匹配的原则上来讲，很难实现财权和事权的匹配。在财权下放存在困难的时候，可以建立省和地方的联动负担机制，将基层政府负担较大的事权上移给省级政府，减轻基层政府的事权负担。从而从事权这一方面尽量与财权匹配。如果事权上移存在较大困难，就应该加大对基层政府的转移支付的力度，以此来缓解地方政府财政上的压力。
第二，逐步建立起省级的地方税体系。对于基层地方政府而言，由于其税基的限制以及当前房产税评估的难度，在地方基层政府推行房产税的困难阻力非常大，因此作为地方税主要税种的房产税很难再短时间内在全国铺开，但是可以考虑将地方税体系从省级开始试点建立，然后逐步过渡到市级地方政府。同时事权的上移会加大省级政府的财政压力，因此省级政府需要建立起自己的地方税体系。在以上的文献中已经提过地方税体系的设立，在此结合中国实际可以考虑设立省级营业税、省级消费税、机动车燃油费，这些税种的设置主要体现了地方税体系的受益原则，在征收上难度较小，同时税基比较大而且相对稳定，能够成为稳定的省级政府收入来源。
第三，对不同能力的政府主体进行不对称分权。结合中国的具体国情，地方政府的能力在农村和城市之间的差异比较大，特别是在最基层政府的层面。因此需要在城市政府主体和农村政府主体之间进行不对称的分权，如何让支出权力和行政能力相匹配是在分权过程中需要关注的问题。建立完善分权的协调对话部门，使政府之间对于公共品的供给和支出责任更为清晰的沟通和协调，而不是来自上级的行政命令。对于跨区域的公共品供给，也需要各辖区之间建立良好的协调机制，通过契约来使外溢性降低。在公共品供给下将部分属于地方政府供给的责任交给市场，引入私人部门的竞争，这样会使得地方政府公共品的供给和支出责任更为有效率。但是需要清晰的界定私人部门涉入的范围边界。
【参考文献】
[1] Oates，Wallace E.：An Easy on Fiscal Federalism[J].Journal of Economic Literature，Sep99，Vol.37 Issue 3.
[2] Jorge Martinez-Vazquez，Andrey Timofeev，Jameson Boex.：Reforming regional-local finance in Russia[J].The International Bank for Reconstruction and Development，2006.
[3] Wetzel，Deborah：Decentralization in the Transition Economies：Challenges and the Road Ahead[M].Washington，D.C.：World Bank，2002.
[4] Bird，Richard M.：Gendron，Pierre-Pascal：Dual VATs and cross-border trade：two problems，one solution？ [J].International Tax and Public Finance，1998（7）.
[5] Brueckner，Jan：A Tiebout/tax-competition model[J].Journal of Public Economics 2000（77）.
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[7] Aehyung Kim：Decentralization and the Provision of Public Services：Framework and Implementation[J].The World Bank Development Economics Capacity Building，Partnership，and Outreach Team January，2008.
[8] 谷成：财政分权下政府间税收划分的再思考[J].财贸经济，2008（4）.
[9] 兰晓强：政府间财政资源合理配置——基于中央和地方政府税收划分的思考[J].税务与经济，2010（4）.
[10] 吕冰洋：政府间税收分权的配置选择和财政影响[J].经济研究，2009（6）.
（责任编辑：谌盼）
