内容摘要：财政支出结构的转型离不开法律制度的保障。首先，要明确民生型支出在财政支出中的首要地位，并明确各级政府的民生型财政支出责任;其次，要确保各级地方政府有履行民生型财政支出责任的财力。更重要的是，通过财政制度的改革督促政府官员树立公共财政理念。
关键词：财政支出结构 民生 转型
应对金融危机与财政支出结构转型
2008年以来，我国经历了经济形势的复杂变化。从2003年至2008年，我国GDP的增长速度均保持在10%以上，与此同时，物价水平持续上涨，我国面临着经济增长速度过快、通货膨胀压力巨大的局面。为了适当减缓经济增长速度并且稳定物价，我国的财政政策作出了相应调整，主要表现在财政支出结构的变化——从增加经济建设型财政支出到增加民生性财政支出，从提高经济增长速度的财政支出到促进经济发展方式转变的财政支出。具体表现在“适当减少财政赤字和国债规模;促进经济结构优化;大力保障和改善民生”（刘尚希等，2009）。
正在我国实施稳健的财政政策时，2008年南方大范围冰雪灾害和“5.12”汶川地震造成了极大的经济损失和灾后重建压力。另外，美国金融危机也对我国的出口经济产生了明显的抑制作用，我国的经济发展形势十分严峻。在这种情况下，我国的财政政策仍然以稳健为基础，保持经济平稳较快发展，控制物价水平过快上涨。与此同时，我国也采取一系列促进经济发展的财政政策。
2008年9月，美国金融危机已经波及全球实体经济，我国经济增长速度也明显放缓。为了保持经济增长速度，尽快走出经济危机的阴影，我国的财政政策从“稳健”转变为“积极”。
“在我国，……金融风险向财政转化的比例过高”（管斌等，2010），用积极的财政政策化解金融危机，必须防止金融风险转化为财政风险。为此，应对金融危机的财政政策不应当立足于盲目扩大财政支出规模，而应当立足于优化财政支出结构。具体而言，本次实施积极财政政策的重点不在于增加经济建设型财政支出，而在于增加民生型财政支出，即增加教育、医疗卫生、社会保障、就业、支农以及科研等方面的财政支出（吴超等，2011）。增加教育、医疗卫生、社会保障方面的财政支出，“有利于构建强有力的社会安全网”（迟强，2009），以缓解广大公民在必要的、基础的生活支出方面的压力，从而降低储蓄，刺激消费需求，“减少人民币升值对宏观经济造成的冲击”（迟强，2009），加强经济发展动力。增加教育、劳动就业等方面的财政支出，可以提高劳动者知识水平和操作技能，为经济发展提供人才支持。增加农业支出，可以夯实农业基础、提高农业发展水平，为经济发展提供产业基础保障。增加科技投入，可以提高科技创新能力，促进经济发展方式转变、提高经济发展层次。所以，调整财政支出结构并非直接增加GDP，而是增强经济发展后劲。
转变经济发展方式与财政支出结构转型
马斯格雷夫和罗斯托指出，经济发展的阶段对财政支出结构产生直接影响。在经济起飞阶段，基础设施是经济发展的基础。因为基础设施具有投资规模大、建设周期长、成本回收慢的特点，私人资本难以供给，所以政府应当通过财政支出满足基础设施建设的需要，为经济起飞铺平道路。这样看来，在经济起飞阶段，政府财政支出以经济型基础设施建设为主，民生型财政支出被大量挤占。长期以来，我国财政支出中的经济建设型支出所占比例居高不下，各地甚至展开了以GDP为首要指标的财政竞争，这正是我国处于经济起飞阶段的财政表现。
在经济发展中期阶段，基础设施建设已初具规模，经济建设型财政支出仍需存在，但所占比例应当不断减少，主要依靠市场机制促进经济发展。与此同时，在经济水平稳步提高的情况下，公民对社会福利的需求不断增加，民生型财政支出所占比例应当逐步提高。在经济发展成熟阶段，基础设施已经相当完善，财政支出应当从经济建设型领域逐步退出，民生型财政支出应当成为财政支出的主要部分。目前，我国已经过了经济起飞阶段，正处在由经济发展中期阶段向经济发展成熟阶段过渡的时期，这一点可以从党中央和国务院的发展方针中得到证实。党的十七届五中全会指出：“加快转变经济发展方式是我国经济社会领域的一场深刻变革，坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。”2011年《政府工作报告》提出：“经济越发展，越要重视保障改善民生。”由此可见，转变经济发展方式是今后相当长一段时期的工作重点，“十二五”期间正是经济发展方式转变的初步实现阶段。正如党中央指出的，“保障和改善民生是加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点”，转变经济发展方式就是要打破以经济增长速度作为首要的发展指标的陈旧观念，实现经济、人口、资源和环境的协调、可持续发展，使全体人民能够共享发展的成果。在这样的历史时期，财政支出的结构必将发生重大变化，由偏重经济建设型支出向大幅度提高民生型支出过渡。所以，“加快转变经济发展方式”的阶段向发展的成熟阶段过渡。当经济发展方式转变的历史任务完成时，我国就正式进入了发展的成熟阶段。
近年来，虽然我国政府对民生型支出的重视程度已经显著提高，但是教育、社会保障和医疗卫生财政支出仍然存在相对规模不足、结构失衡的问题（宫晓霞，2011）。教育财政支出占财政支出总额和GDP的比重仍然偏低，而且教育财政支出在区域间分配不平衡;社会保障、医疗卫生等方面的财政支出与人民群众的现实需要之间还存在较大的差距。这种财政支出结构还不能符合向更高的发展阶段过渡时期的“转变经济发展方式”的要求。
伴随经济发展阶段的升级，我国社会的主要矛盾已经发生了深刻变化，从“改革开放初期的物质产品匮乏”转变为“人民日益增长的公共服务需求难以得到满足”（李文军等，2013）。顺应社会主要矛盾的转变，我国财政支出结构也必然发生深刻的变化，必须把财政支出的重点从经济建设领域转向教育、医疗卫生、社会保障、科技创新、就业、环境、农业和农村发展等民生型领域。只有这样才符合党的“十八大”提出的“完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系”的要求。可见，“适当的财政支出结构的调整，……，更有利于解决经济社会中长期存在的深层次矛盾”，顺应经济发展方式的转变。
民生型财政支出结构的法律制度保障
我国为了应对金融危机以及转变经济发展方式，必须深刻地调整财政支出结构，着力加强民生型财政支出。要做到这一点，就必须明确各级政府在民生型领域的财政支出责任，保障各级政府有充足的财力用于保障民生的财政支出，并且牢固树立民生型支出取代建设型支出在财政支出中的首要地位的观念。
（一）明确各级政府保障民生的财政支出责任
各级政府的财政支出责任取决于事权的划分。1994年的分税制财政体制改革初步完成了中央和地方之间税种的划分，但是并未触及中央与地方事权的划分，由此导致中央和地方的财政支出责任不明确。在实践中，地方政府，尤其是基层政府承担了过多的财政支出责任。比如，义务教育、公共卫生等民生型公共产品被划入基层政府的财政支出范围，中央和省级政府在这方面的财政支出比例很小（陈少英，2012）。社会保障支出面临同样的问题。欠发达地区的义务教育、社会保障、公共卫生水平难以提升，究其主要原因就是基层政府无力承担这些项目的财政支出责任。
事实上，各级政府的事权划分是处理政府间关系的关键性问题，应当在宪法或法律中明确规定。一般而言，在教育、卫生、科技创新、养老保险、农业等方面，由中央政府和地方政府共同负担财政支出责任;在失业保险、医疗保险、社会救济和社会福利等方面，由地方政府负担财政支出责任（黄阳平，2010）。对于中央与地方共同承担的民生型财政支出责任，只有通过立法明确界定各级政府的财政支出责任及其分担比例，才能保障民生型财政支出落实到位。另外，由于部分民生型财政支出不能为地方政府带来直接的经济效益，其收益周期长，而且外溢性明显，所以部分地方政府并不乐于增加这些项目的财政支出。为了保障民生，中央政府有必要制定地方政府民生型财政支出的标准。
除了明确划分各级政府的民生型财政支出责任以外，还必须使民生型支出成为法定的财政支出的首要类别。我国政府的职能转变尚不彻底，这不仅体现在很多地方政府还没有意识到从经济建设型政府向公共服务型政府转型的重要性，而且体现在法律对财政支出类别的界定方面。目前，经济建设型支出仍然是法定的首要财政支出类别，这无疑忽略了民生型财政支出在转变经济发展方式和应对金融危机中的重要作用。所以，要明确政府的民生型财政支出责任，必须以立法的方式彰显其在公共财政中的首要地位。
（二）保障各级政府民生型支出的充足财力
提高财政支出中的民生型支出比重，必须建立在政府有充足财力的基础上。一般而言，经济建设型财政支出能够带来明显的经济效益，而且这种经济效益能够在比较短的周期内在政府辖区内体现。也就是说，这种财政支出的经济产出十分明显，保障了政府有持续的财政支出能力。但是，民生型财政支出不仅规模大，而且不能为政府带来短期内明显的经济效益，经济发展水平不高的地方政府容易陷入财政支出能力萎缩的困境。
不论是联邦制国家还是单一制国家，中央财政收入占全国财政收入的比重一般应当达到60%，如此才能保障中央政府履行宏观调控职能。建国初期，我国实行了高度集中统一的财政体制，之后，为了调动地方政府发展经济的积极性，多次实施了财力下放的财政体制改革。到1994年分税制改革前，我国中央政府的财政收入明显减少，宏观调控能力受到削弱。1994年分税制改革的主要任务就是解决中央财政收入占全国财政收入比重过低的问题。分税制改革打破了按企业隶属关系划分各级政府财政收入的体制，实行了按税种划分财政收入的体制，并划分出中央税、地方税和共享税，结果是中央政府的财政收入明显增加，改革的表层目标已经达成，保障了中央政府有充足的财力满足民生性支出的需要。与此同时，由于地方政府缺乏主体税种，地方财政收入明显减少。而且，由于分税制改革没有涉及地方各层级政府之间的税收分配问题，导致各层级政府之间税收分配随意性很强，结果是基层政府的税收收入严重不足。最终，造成地方政府的财政自给能力与其重要的民生型财政支出责任之间比例失衡。
在地方政府财政自给能力不足的情况下，中央政府努力通过转移支付制度增强地方政府财力。在联邦制国家和单一制国家，转移支付制度都是联系中央财政和地方财政的重要纽带。但是，我国的转移支付过多地采取税收返还方式，这种方式虽然有利于调动地方政府增收的积极性，但是不利于缓解欠发达地区的财政困境。我国的专项转移支付主要针对基础设施建设，而且要求地方政府提供配套资金，这种方式或者加重了欠发达地区的财政负担，或者使其难以获得专项转移支付资金。总之，我国现行的转移支付制度，对保障地方政府民生型财政支出能力的作用十分有限。
在中央政府有充足财力的基础，还需要加强地方政府的财力，使之与民生型支出责任配套。首要的任务是培育地方主体税种。有学者指出，财产税具有税基宽、税源稳定的特点，而且地方政府民生型支出越到位，辖区内财产税的税源就越充足，所以财产税是比较理想的地方税主体税种。
另外，转移支付制度的改革也受到普遍关注。多数学者认为，只有一般性转移支付对民生型财政支出的保障作用明显，所以主张逐步取消税收返还方式，逐步缩减专项转移支付，增加一般性转移支付。笔者认为，逐步取消税收返还方式的主张并无不妥，但是对专项转移支付和一般性转移支付的作用的理解并不妥当。一般性转移支付虽然具有均衡地方政府财力的作用，但是如果地方政府仍然倾向于经济建设型支出，那么地方政府财力的增强将加剧财政支出结构的扭曲。所以，在进行一般性转移支付的同时，需要特别注意防范地方政府将一般性转移支付资金用于经济建设性支出。当前专项转移支付对保障民生型财政支出的作用不明显，但是这并非专项转移支付本身的缺陷。相反，专项转移支付的针对性较强，如果中央政府能够明确规定专项转移支付资金的民生性用途，那么专项转移支付就能够较好地发挥保障民生型财政支出的作用。另外，专项转移支付并非一律要求地方政府提供配套资金，是否提供配套资金、配套资金的比例应当根据专项转移支付的具体目标、地方政府的财政自给能力综合确定。再者，对专项转移支付资金的监管难度小于对一般性转移支付资金的监管难度。“从中国目前的现实情况看，专项转移支付能够解决许多一般性转移支付所不能解决的问题，特别是一些基本公共服务水平提高问题。”
（三）树立民生型支出居于首要地位的公共财政理念
近年来，中央政府对民生型财政支出的重视程度不断提高。只有不断提高民生型公共产品的供给水平，才能为经济社会发展提供充分的人才储备、科技支撑，以及良好的资源、环境基础，这些是经济社会可持续发展的基本因素。只有不断提高民生型公共产品的供给水平，才能实现经济发展与人口素质提高相协调，经济发展与资源和环境养护相协调。具备“协调性”和“可持续性”的发展才是稳健、良性的发展。所以，中央政府将保障和改善民生作为经济发展方式转变的“出点发”。同时，经济发展方式的转变体现为经济、人口、资源、环境实现了协调、可持续发展，也就说明发展的成果被社会成员共享。所以，中央政府将保障和改善民生作为经济发展方式转变的“落脚点”。
但是，地方政府似乎并未跟上中央政府的步伐。1994年以前，我国历次财政体制改革的目标都是调动地方政府发展经济的积极性，1994年分税制改革的目标则是加强中央政府财力，这使地方政府十分不适应。为了继续保持地方经济的增长势头，地方政府将目光投向了财政竞争——有些地方政府为了吸引投资，在财政支出上“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”（黄阳平，2010），“滥用税式支出政策和降低土地价格的政策”（苗淼，2009）。
这种财政竞争是“涸泽而渔”式的：地方政府依靠损失财政收入让利于投资方，严重降低了地方政府的财力，必然更加无力供给民生型公共产品。然而，民生型公共产品是降低公民基本生存负担的保障，有利于拉动内需，而且是积蓄发展软实力的保障，有利于提升我国产业结构，摆脱出口压力。这些都是我国尽快克服经济危机的内生动力。所以，这种财政竞争不符合应对金融危机期间的财政政策取向。
这种财政竞争是“激进”式的：只注重短期经济效率的增长，不注重民生型公共产品的供给。然而，民生型公共产品对于积蓄经济发展潜力是至关重要的，有利于可持续发展;而且民生型公共产品是提高社会福利水平的保障，有利于协调发展。所以，这种财政竞争不符合经济发展方式转变的财政政策取向。
究其根本，地方政府没有树立民生型支出居于首要地位的公共财政理念。造成这种情况的原因是多方面的，其中，落后的干部晋升考核指标不容忽视。在垂直的政治管理体制下，地方政府的职务行为不是向辖区内的公民负责，而是向上级政府负责。地方政府的财政支出结构不是以公众对民生型公共产品的需求为转移，而是以上级政府的政绩考核指标为转移。虽然近年来中央政府越来越重视保障和改善民生，但是地方各级政府仍然以经济效益作为考核政府官员业绩的主要指标。地方政府仍然以年度吸引投资额、年度经济增长率作为工作总结的亮点。
不同类型的财政支出对经济效益的贡献是不同的。建设型财政支出的经济收益明显、周期短、外溢性弱;民生型财政支出的经济收益不明显、周期长、外溢性强。很明显，为了争取任期内的良好政绩，地方政府官员必然要把建设型支出放在首位，公共财政的理念则无法对其产生激励作用。
怎样才能使公共财政的理念成为地方政府思考一切问题的基础呢？关键是改革政绩考核指标。根据转变经济发展方式的要求，民生型指标应当成为考核地方政府官员业绩的首要指标，并将该指标作为人大审批地方政府预算、决算的首要依据。也就是说，政绩考核指标要与政府财政预决算挂钩，形成民生型业绩与财政预决算联动的机制，也就是绩效预算制度。
结论
目前应对金融危机的考验成为我国短期内经济社会发展的焦点，而转变经济发展方式，实现经济发展的阶段式跨越则是我国中长期经济社会发展的重点。为了实现经济社会发展的短期和中长期目标，我国的财政政策面临着巨大的转型——从建设型财政到民生型财政，这意味着财政支出结构的根本性变革。只有将民生型财政支出放在财政支出的首位，才能为经济社会发展积蓄潜能，实现发展的协调和可持续。而要实现财政支出结构的转型，法律制度的完善是前提。首先，要明确地将民生型支出作为各级政府的法律责任。在立法中规定民生型财政支出的首要地位，进而划分中央和地方各级政府承担的民生型支出责任。其次，要保障各级政府，尤其是地方政府，有充足的财力。在分税制改革强化中央财力、弱化地方财力的情况下，需要通过立法规范地方税的主体税种和转移支付制度，增强地方自有财力和上级补充财力。最后，各级政府官员要树立公共财政的理念。这种财政理念对地方政府官员的执政行为造成了极大的挑战，必须借助法律制度的完善才能实现。所以，以民生型指标为主的绩效预算制度成为地方政府提高民生性支出比重和水平的激励机制。
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