摘 要:由于对高等教育产品消费过程的不同认识,经济学家们对高等教育的产品属性持有不同见解。自20世纪70年代中期以来,高等教育个人收益率和学费标准不断提高,高校的财政制度也发生了混合趋势,由此就难以将高等教育的产品属性归为公共产品、私人产品或准公共产品的一种。从所有权、办学经费、学费、学费盈余的所有权四个角度来看,高等教育的产品属性具有多元化的特征。
关键词:高等教育产品;多元化
在教育研究学界,高等教育的产品属性似乎是一个已有定论的学术话题。然而,如果我们仔细推敲“公共产品”与“私人产品”的经典定义,并综合考虑时代背景和高等教育发展的变化,就很难将高等教育笼统地称之为“公共产品”、“私人产品”抑或“准公共产品”。由于1970年代以来高等教育办学类型的多元化,不同类型的高等教育机构在产品属性上呈现出明显的差异,需要研究者从多元化的视角重新审视这一学术话题。
一、经典定义中的公共产品与私人产品
1954年,美国经济学家萨缪尔森首次在《公共支出的纯理论》(The Pure Theory of Public Expenditure)一文中区分了私人消费产品(private consumption goods)与公共消费产品(collective consumption goods)。[1]萨缪尔森认为,公共消费产品具备两个基本特征:(1)消费的非竞争性(Non-rivalry in consumption)。对一般的私人产品来说,如果某人消费了这一产品,那么,其他人就无法再消费。然而,公共产品则不同于私人产品,因为公共产品一旦提供出来,许多人可以同时消费,而且增加一个消费者不会减少对其他人消费的供给量(即边际成本为零)。(2)消费的非排他性(Non-exclusion consumption)。对于私人产品来说,购买者支付了价格就取得了该产品的所有权,并可以轻而易举地排斥他人消费,这就是排他性(Exclusivity)。然而,公共产品就无法做到这一点,因为无论一个人是否支付了该产品的价格,都能享受到这一产品的消费。[2]
尽管公共产品和私人产品的定义似乎非常明确,但学界对教育的产品属性有着不同的认识。萨缪尔森、王善迈等学者坚持认为教育是准公共产品[3];斯蒂格利茨、哈维·罗森、范里安等学者则坚持教育是私人产品[4][5][6]。这些学者在界定教育产品属性时各有论据,似乎都有道理,但是这两派学者的出发点和视角截然不同。
我们必须注意到,萨缪尔森的经典定义所区分的并不是“公共产品”与“私人产品”,而是“公共消费产品”与“私人消费产品”。也就是说,萨缪尔森对公共产品和私人产品的分类并不是从产品所有权的角度进行的,而是根据产品在被人们消费过程中的特点进行分类的。[7]如果按照萨缪尔森的定义,从非竞争性和非排他性两个特征出发来界定高等教育的产品属性,则需要首先界定这两个特征所发生的范围——高等教育产品的消费过程。正是对高等教育消费过程的不同认识造成了对高等教育产品属性的不同理解,这里存在着两个不同的视角。
1. 将接受高等教育的过程视为高等教育消费过程
如果将学生接受高等教育服务的过程作为高等教育产品的消费过程,则高等教育具有明显的竞争性与排他性。(1)竞争性。表面看来,学生接受高等教育服务的过程似乎不具有竞争性,因为大部分高校的本科生教育采用的是班级授课制,当班级里还有空位时,多一个或几个学生并不带来边际成本的增加。然而,这同样是现代工业中私人产品具有的特征——在一定规模内边际成本为零(服装业就是最好的例子)。因此,当我们考虑一个产品的消费是否具有竞争性时,应把竞争范围放到有需求的个体都能够得到满足的规模范围内。如果这样来看的话,有高等教育需求的社会个体人数规模是非常大的,在这样一个范围内,接受高等教育服务就具有非常明显的竞争性。(2)排他性。接受高等教育的过程同样具有非常强的排他性,通过学籍管理、考试制度、毕业证书颁发等制度安排,可以很容易地确定接受高等教育的人群,而将其他群体排除在外,实现这种排他性的成本并不是很高。因此,如果将学生接受高等教育的过程作为高等教育产品的消费过程,毫无疑问高等教育的消费具有竞争性和排他性的特征,应当是属于私人产品。
2. 将高等教育发挥人力资本作用的过程视为高等教育消费过程
有学者指出,学生在学校读书是购买教育服务的过程,而不是教育服务的消费过程。教育服务的消费过程是指受教育者在社会生活和实际工作中由于接受教育而形成的人力资本发挥作用的过程。[8]这就好比建造一条铁路的过程并不是对这条铁路的消费过程,只有铁路建成投入运行之后才是其消费过程。如果将高等教育发挥人力资本作用的过程视为高等教育的消费过程,即将学生毕业后走上工作岗位发挥作用的过程作为高等教育产品消费过程,则高等教育具有一定的非竞争性与非排他性。(1)非竞争性。当学生接受完高等教育毕业后,其所形成的人力资本可以为社会经济发展做出贡献,而在理想的社会制度下,全体社会成员都可以享受社会经济发展所带来的好处,且社会成员的增加也不会带来边际成本的增加。(2)非排他性。当高等教育所积累的人力资本为社会经济发展做出了贡献,即便是监狱中的囚犯也会享受到发展所带来的好处。如果要排除某个社会成员享受这种好处,成本将会是非常高的。因此,如果将高等教育发挥人力资本作用的过程视为高等教育产品的消费过程,高等教育产品则具有非竞争性和非排他性。但是,这种非竞争性和非排他性并不是绝对的,而存在着受益程度的变化。学生本人及其家庭是最大的受益者,可以直接获得经济上和社会地位上的利益,其他社会成员则只能享受到其溢出效应。萨缪尔森将这种溢出效应称为公共产品的外部效果。[9]因此,在这样的视角下高等教育具有的是一定程度上的非竞争性与非排他性,也就只能被称为准公共产品①。
尽管萨缪尔森的经典定义经常受到其他经济学家的质疑,公共产品和私人产品的划分还是对公共财政支出的研究和实践具有非常重要的意义。我们认为,如果从萨缪尔森的经典定义出发,高等教育应该是属于准公共产品。但是,在高等教育日益多元化的情况下,高等教育的产品属性也呈现出多元化的态势,难以用萨氏对公共产品和私人产品的二分法来概括。
二、高等教育产品属性多元化的背景
与上述学者的观点不同,我国著名经济学家厉以宁对教育的产品属性有着不同的见解。厉以宁教授并不是单纯地从产品消费过程的非排他性与非竞争性出发来区分公共产品与私人产品。他认为,公共产品是指政府向居民所提供的各种服务的总称;私人产品指居民或企业通过市场而提供的产品与服务。基于此,他认为不同类型和层次的教育具有不同的产品属性:(1)具有纯公共产品性质的教育服务,如义务教育、特殊教育、公务员教育等;(2)基本具有公共产品性质的教育服务,如政府投资建立的各类学校、政府提供经费的各类成人教育、学前教育以及其他由政府提供经费的教育形式;(3)具有准公共产品性质的教育服务,如某个社会团体、集体组织、协会、企业为自己的成员及其子弟开办的各种教育机构,以及政府提供经费的教育机构举办的自费班;(4)具有纯私人产品性质的教育服务,如家庭教师服务、学徒制的教育、依靠学费办学的补习班等;(5)基本具有私人产品性质的教育服务,如个人在办学过程中因得到有关方面的资助而降低学费标准的教育服务。[10]
可见,厉以宁教授是按照教育服务的提供者和教育服务的价格来划分不同类型教育产品的属性。我们认为,这样的划分标准对我们分析20世纪70年代中期以后的高等教育产品属性具有积极意义。萨缪尔森的定义是在1954年提出的,其背景是世界各主要资本主义发达国家普遍采用凯恩斯主义作为执政的经济思想,加大了政府对社会经济的宏观调控,因此需要确定哪些领域是需要国家力量加以干涉的。在当时的时代背景下,公共产品与私人产品的二分法具有非常重要的政策参考价值,可以帮助政府确定哪些领域(公共产品)需要政府财政资金的介入以保障公共利益。然而,理论是源于实践的,并服务于实践的需要;当实践已经发生变化的时候,理论也就暴露出其局限性从而需要加以改进。自20世纪70年代中期开始,高等教育的个人收益率越来越凸显出来,相应的高等教育服务价格(学费)也随之提高;同时受人力资本理论和财政危机的影响,各国政府开始大规模地对私立高校进行资助,并迫使公立高校采用市场化手段争取办学经费,教育服务的提供者也出现了多元化的态势。在这样的新时代背景下,高等教育的产品属性也就变得复杂和多样化。
1. 教育个人收益率的凸显与高校学费的提高
1983年,美国加州大学教授保罗·罗默提出了“新经济增长理论”,认为知识是一个重要的生产要素,它可以提高投资的收益。“新经济增长理论”的提出,标志着知识经济在理论上的初步形成。知识经济的特点表现在:知识经济是促进人与自然协调、持续发展的经济,其指导思想是科学、合理、综合、高效地利用现有资源,同时开发尚未利用的资源来取代已经耗尽的稀缺自然资源;知识经济是以无形资产投入为主的经济,知识、智力、无形资产的投入起决定作用;知识经济是世界经济一体化条件下的经济,世界大市场是知识经济持续增长的主要因素之一;知识经济是以知识决策为导向的经济,科学决策的宏观调控作用在知识经济中有日渐增强的趋势。
知识经济的到来不仅带来了社会经济增长方式的变化,也带来了知识对于个体的收益变化。据美国明尼苏达大学校长马克·尤道夫教授统计分析,一个美国大学毕业生在漫长的一生中将比一个高中毕业生平均多挣100万美元,而一个获得专业学位的大学毕业生则可以多挣300万美元。[11]而1997年英国政府也在《迪尔英报告》白皮书中指出:“高等教育的可度量的收益表明,大学毕业生无疑是高等教育的主要的受益者。个体接受大学教育与随后获得的相对收入显著相关。与那些入学高校但未毕业和未获得证书的人相比,那些毕业且获得证书的人更容易找到工作,拥有较高的收入和更高的个人收益率。”
随着教育个人收益的增长,高等教育的学费标准也逐年提高。以一向倡导民主与平等的美国为例,1991年、1992年、1993年美国四年制公立高校的学费分别比上一年上升了12%、10%、8%,两年制公立高校的学费分别比上一年上升了13%、10%、10%。就美国全国而言,所有高校的学费平均从1977年的924美元上升到1996年的4312美元,公立高校的学费从479美元上升到2176美元,私立高校的学费从2467美元上升到11858美元。[12]
可见,在知识经济背景下个人通过接受高等教育获得的知识可以赢得更大的个人利益,高等教育产品消费的竞争性与排他性也越来越强。如果说公共产品与私人产品构成了一个数轴的两端,准公共产品是这个数轴上的一个点,那么在20世纪80年代以后这个点越来越走向私人产品的那一端。
2. 教育财政拨款的减少与高校财政类型的多样化
20世纪70年代中期开始的第四次中东战争给世界经济造成了巨大影响。阿拉伯国家在这次战争中联合提高石油价格,并对西方国家实施石油禁售和限售,结果西方列强陷入了深刻且长久的经济危机。在此期间,除了石油出口国,几乎所有国家都控制了公共教育经费的增长,欧共体成员国纷纷冻结、大幅度削减高等教育经费。在发达国家中,大学生的人均经费下降的幅度更是前所未有。在1975年至1987年的12年中,英国下降了37%,荷兰下降了38%,法国下降了3%,德国下降了31%,丹麦下降了14%,比利时下降了26%。[13]国际教育规划研究所的J·哈拉克指出:“社会发展的任何根本性变革可以招致局势的紧张、社会的不平衡,甚至造成危机。(20世纪)70年代中期的第一次油价冲击在工业发达国家引发的重大经济衰退在70年代末期造成预算赤字,严重影响了政府资助高等教育的能力,这就加深了高等教育系统中业已存在的严重问题和失衡状况。”[14]高等教育财政专家约翰斯通则指出:“虽然高等教育日益重要并且规模越来越大,但高等教育几乎到处都存在着我这儿所说的经费紧张的问题:大多数大学和其他的高等教育机构的财政状况慢慢地然而却是明显地恶化下去,当高等学校完全依赖政府或纳税人的投入时更是如此。财政紧缩是由于成本超过了可用的投入。”[15]
由于各国政府可以支配的公共财政经费的缩减,公立高等教育经费来源中政府财政经费的投入也呈现出下降趋势。与此同时,随着人力资本理论的影响越来越大,教育人力资本对社会经济发展的外溢效应越来越引起人们重视,许多国家的政府更多地对私立高校进行资助。在这样的背景下,私立高等院校纷纷以“私立教育的公共性和公益性”(因为私立学校也培养社会公民)为由,要求政府“补贴和振兴”私立高校;政府则以“购买教育服务”为据,为私立学校提供公共财政支持;而公立大学则开办了各种牟利和非牟利性的教育、科研和服务机构,公立大学中“私”的成分、“私营”成分日益增强。因此,各国的高等教育在财政制度上越来越呈现出混合型的特征。
对于高等教育财政制度的多元化特征,上海师范大学的张民选教授首先将高校分为“私立”、“公立”、“混合”型三类,然后在每一大类中再区分出财政状况不同的高校类型,并引入产权、经费、学费、政府/市场影响强度四个变量,采用“三类多重”的分类标准,重新对高校进行了类型划分(见图1)。[16]
三、高等教育产品属性多元化的分析框架
张民选教授从财政制度的视角对高校类型的划分与厉以宁教授对教育产品属性的分类具有类似之处,两位教授都是从教育服务提供者的角度来划分教育类型,并考虑了学费价格的因素。如果从高等教育服务的提供者和高等教育服务的价格出发来界定高等教育的产品属性,则高等教育的产品属性已经不能简单地概括为公共产品、私人产品或准公共产品中的一种,不同类型的高等教育具有不同的产品属性特征,整个高等教育系统的产品属性呈现出一个从纯公共产品到纯私人产品的光谱式渐变体系。
我们在高等教育服务的提供者与高等教育服务的价格机制这两个维度中,又可以细分出更具体的因素。分析高等教育服务的提供者需要考虑两个因素:高等教育机构的所有权与高等教育服务的办学经费来源;分析高等教育服务的价格需要考虑两个因素:高等教育的学费与学费盈余的所有权。
(1)高等教育机构的所有权。这一因素反映的是学校资产的归属,即高等教育服务提供者的性质。典型的私立高校其所有权属于举办学校的公司、社会团体或公民个人;典型的公立高校其所有权属于国家政府。
(2)高等教育服务的办学经费来源。这一因素反映的是学校教育教学经费的结构,即高等教育服务的提供者如何能够从办学经费上保证其服务的维续。在这一方面,越来越多的高校呈现出混合化的趋势。
(3)高等教育的学费。这一因素反映的是学生接受高等教育所要付出的经济代价。虽然学费也属于高等教育服务的办学经费来源,但如果在充分理性的假设下,学费的特殊性在于它可以间接地反映出教育的个人收益率;同时学费的高低也与是否会产生学费盈余有关,与高等教育机构是属于公益性机构还是属于营利性机构有间接关系,因此需要单独加以考虑。
(4)学费盈余的所有权。这一因素反映的是高等教育机构的性质是属于公益性还是属于营利性。如果一所高校学费盈余的所有权属于学校本身,则可以认定这所学校的办学目的是公益性的;反之,如果一所高校的学费盈余部分或全部属于举办者所有,则无论这部分盈余是否用于营利性事业,均应认定其为营利性机构②。
根据这四个因素的强弱变化,我们可以看到,高等教育的产品属性具有渐变性,呈现出多元化特征(见图2)。
如图2所示,如果一个高等教育机构在所有权上属于国有或地方所有、在办学经费上完全依靠政府财政性经费、在学费上采取免费或低于成本收费、在学费盈余的所有权上全部属学校所有,那么市场对它的影响就会非常弱,其市场化程度也最低,我们可以将其看作纯公共产品。如果一个高等教育机构在所有权上完全属于举办者所有、在办学经费上完全依靠学费或举办者投入、在学费上采取高于成本收费、在学费盈余所有权上全部属于举办者,那么它就完全采取了市场化的运作模式,其市场化的程度也最高,我们可以将其看作纯私人产品。事实上,这两种极端情况的高校在整个高等教育系统中所占的比例并不大,大多数高校的产品属性是处于二者之间的准公共产品。而且,很多具有准公共产品性质的高校也在某些维度上具有纯公共产品或纯私人产品的特征。例如浙江万里学院,在所有权上具有公共产品的特征——学校资产属地方所有,在办学经费上具有私人产品的特征——办学经费依靠万里教育集团提供,在学费收取和学费盈余上则具有准公共产品的特征。
与萨缪尔森的经典定义相比,从高等教育服务的提供者与高等教育服务的价格机制这两个维度来考察当今高等教育的产品属性更加具有现实的政策参考价值。这是因为,在高等教育办学主体多元化的今天,如何在非公立高等教育办学体制的设计中协调好政府与市场的关系是一个重要的政策课题。如果说萨缪尔森对公共产品和私人产品的二分法可以帮助政策制定者确定应该界入哪些领域的社会经济生活,本研究所提出的高等教育产品属性框架的作用则在于,揭示影响高等教育产品属性渐变的四个因素,这四个因素是造成高等教育多元化的动因,同时也是高等教育多元化背景下相关政策和法制建设需要关注的重点。根据高等教育产品属性发生渐变的四个参照因素,可以有针对性地制定政策措施,促使多元化的高等教育办学形式能够在政府和市场的博弈中得到健康发展。具体到我国而言,随着高等教育投融资体制的日益多元化,非公立高等教育的发展过程中面临着各种矛盾与问题,但由于高等教育产品属性的多元化,政策制定者在考虑如何化解这些矛盾和问题时也应从所有权、办学经费、学费、学费盈余所有权这四个角度来进行政策设计。
注释:
①布坎南和马斯格雷夫等学者将具有外部效果的私人产品称为“准公共产品”或“混合产品”。然而,外部效果是每一个产品都具有的特征,完全没有外部效应的私人产品是极为罕见的。举例来说,如果某位女士整容后面貌有了改观,那么所有看到她的人都会赏心悦目,但我们并不能因为个人整容服务的这种外部效果就把它作为准公共产品。因此,将是否具有外部效果作为区分私人产品和准公共产品的标准有待商榷。我们认为,如果从萨缪尔森的定义出发,外部效果的本质是一种受益的外溢,是在非竞争性、非排他性这两个特征当中存在的;一个公共产品如果在非竞争性、非排他性两个特征中能够实现绝对的外部效果——其受益的外溢具有绝对的非排他性和非竞争性,那么就是“纯公共产品”;如果一个公共产品受益的外溢具有一定的非排他性和非竞争性,那么就是“准公共产品”。
②在此做出这样的判断是基于两点假设:Ⅰ根据马克思主义政治经济学对资本的理解,资本与货币的区别在于前者可以带来剩余价值,即资本是“可以带来钱的钱”。Ⅱ“资本”是只在营利性事业中存在的,公益性事业中不存在“资本”。在这两点假设下,只要学费盈余的所有权属于学校举办者,对于举办者而言,其投入了部分资产来举办一所学校,并因此获得了该部分资产的增值。在这样的情况下,根据假设Ⅰ,就可以将举办者投入学校的资产称为“资本”;根据假设Ⅱ,其所进行的教育服务也就是营利性的。而相反,如果一所学校学费的盈余属于学校所有,对于举办者而言并没有获得其投入资金的增值,根据假设Ⅰ,这部分投入的资金也就不能称为“资本”,根据假设Ⅱ,其所进行的教育活动也就属于公益性事业。
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