摘 要:在现代国家,高等教育经费分配体制运作的官窿政治特征与提升经费使用效益之间的矛盾不同程度地存在。从多中心治理理论的角度而言,化解这一矛盾的根本途径在于构建民主化的、吸纳高等教育利益相关者参与的复合型经费分配模式。
关键词:多中心治理;高等教育经费分配体制;集权;分权
作者简介:祁娟(1982-),女,江苏盐城人,盐城工学院国际交流合作处,助教,文学硕士,主要研究方向:高等教育管理。(江苏盐城224051)
在现代国家,高等教育逐渐成为社会关注的核心,社会、政府、市场都呼吁自身在加强高等教育控制力的必要性,并付诸行动。高等教育经费分配是各利益相关者对高等教育实施控制的重要杠杆。在高校难以对校外主体提供资源说不的状况下,其争取自主权的努力与校外强势集团处心积虑的染指之间产生了激烈的冲突与矛盾。教育财政是公共财政的一部分,公共财政进行预算分配时,因为是政府的重大决策,有着较高的政治性,充满了大量的权力等政治因素,是各种权力和利益集团博弈的结果。但从世界范围内高等教育经费不足的现实来看,提升经费使用效率,或提升经费分配的社会满意度又是经费分配首先必须要考虑的事情,因此,提高高等教育经费分配体制的官僚政治过程的效率就成为迫切要解决的课题。
一、多中心治理理论与高等教育经费分配体制
多中心治理理论认为行政权力的掌控应该存在于多元化的权力中心,机构间拥有相互分离、平行行使而非等级节制关系的治理结构,这种结构往往呈现网状和多变,强调多元主体的结合来解决公共问题。多中心治理以自主治理为基础,允许多个权力中心并存,通过相互合作给予公民更多的选择权,减少“搭便车”行为,避免“公地的悲剧”和“集体行动的困境”。在这种模式下,公共权力吸纳公民积极参与,在政府与公民之间建立互信,治理过程变控制为协调与合作。奥斯特罗姆的多中心理念贯穿于其对制度的定义:“人们用以组织不同形式的重复而有结构的交流的规则,包括所有形式的家庭、邻里、市场、企业、体育团体、教会、私人协会以及政府间的交流”。而所谓“多中心”,意味着“有许多在形式上相互独立的决策中心……它们在竞争关系中相互重视对方的存在。相互签订各种各样的合约,并从事合作性活动,或者利用核心机制来解决冲突。”将来高等教育越来越成为全社会共同参与治理的公共事务,政府的宏观指导和调控也将由管理走向治理,由管理走向服务。
从公共行政学的角度来看,高等教育经费分配体制位于公共事务治理的范围内。粱横江认为,目前社会公共事务治理主要有三种趋势。一是政府治理模式演化下的政府治理主体的多元化。二是公共事务治理的第三部门治理趋势。第三种趋势就是合作模式。这种模式提倡公共事务治理应把政府模式与市场模式相结合,既要实现政府的公共事务管理,但又不能遮蔽第三部门的治理功效。在传统的分析框架下,政府集权控制和市场充分参与是解决搭便车的有效手段,但奥斯特罗姆的多中心理论则提出了治理“搭便车”行为的另一条道路。她认为,传统的市场秩序或国家秩序并不能很好地解决“搭便车”行为,多中心理论可以解释第三条道路存在的理由,而且是通过自主治理组织来实现治理的。
作为中国高等教育管理体制的核心和基础内涵,高等教育经费分配体制一贯以一元化管理为特征,在经费来源以政府拨款为主的情况下,拨款实行政府一高校的纵向直线管理,不但缺乏高校需求与政府满足间沟通与协调的信息反馈机制,更缺少社会各界利益诉求的容纳空间,所以,财政资金的使用效益低下难以避免。而实际上,中国高等教育分配体制的问题表现可以反映财事权不统一的问题。面对世界高等教育经费管理体制的形势与挑战,必须找到一种适度的权利配置、权力分割模式,改变暗箱腐败和垄断僵化而导致的低效管理现状,适当延长资金流动链条,增强分配运作的弹性空间,容纳更多利益相关方的诉求。当然,同时需要规避彻底的财事权统一也存在着危险,权力过分集中必然产生,这是亘古不变的道理。如果完全由教育部门统一管理经费及经费分配活动,则难免导致权力集中的弊病。
二、集权、分权与多中心治理:英、美、印三国拨款体制举例
集权与分权间并不存在不可逾越的鸿沟,英国政府对高等教育的职责主要集中在拨款、为学生提供资助、质量评估等方面,美国联邦政府基本不承担高等教育责任,而法国、德国、意大利等国对高等教育实施较多的干预和控制-并且,经费分配的管理与一国的经济发展程度也不完全相关,如英国与印度相似、中国与法国相仿等。在特定的历史条件和政治环境之下,控制与反控制彼此消长,达到政治利益与学术利益的平衡、现实利益与长远利益的平衡,这可能就是管理和控制的边界或限度。通过对英、美、印三国高等教育拨款体制运作模式进行考察发现,虽然高等教育投资体制迥异、拨款体制的机构特征异化明显,但三国最大的共同之处在于高等教育拨款体制中都有中介机构参与。而这一特征在多数发达国家(除了法国、德国等,其高等教育经费直接由政府提供和分配)和部分发展中国家都存在。
简单来说,英国高等教育拨款体制的机构模式特征是“集”与“散”相结合,即既体现了议会对拨款事务的宏观集权管理,又通过横向扩展参与机构范围、纵向延伸拨款过程线条,达到各机构间统筹配合的目的。这里面尤其值得肯定的是高等教育基金委员会的设立,它独立于教育行政部门,对议会负责,运营经费由议会直接拨付,它把高校的实际需求反馈给政府,并提供政策建议,高教基金委通过与高教质量保证署、高教统计局(HESA)、院校代表团体组织等的合作,与院校直接协商和订立合同,根据学校规模、质量评估结果拨给经费。
美国高等教育拨款体制的机构模式特征主要体现在州级政府管理和多个经费控制中心协调支持高校开展教育、研究和社会服务。美国高等教育由联邦立法和州立法保障,以州政府直接管理为主。财政资助上,联邦政府主要资助科学研究和学生补助,州政府主要负责本州公立大学常规拨款,主要是教学拨款及部分科研拨款和少量学生资助,州政府通过立法、行政等方式加强财政拨款的监督,地方政府也提供部分拨款。美国州政府拨款采取集权化的专业控制,由政府将资源分配的控制权力下放给由专业人员组成的委员会。美国高等教育财政拨款的一个显著特点是州政府拥有直接的高等教育管理权,州教育财政拨款由高等教育管理委员会进行管理。联邦高等教育拨款主要通过政府各职能部门和专业机构来完成。美国联邦政府教育部对高校不具有行政管理职能,只提供一些信息咨询、宏观指导以及根据国家对高等教育发展的要求向高校提供财政资助。
印度拨款体制的机构模式特征与英格兰有相似之处,主要体现了议会的集中领导、政府的集中控制和各级政府、各相关机构之间的合作参与。最为明显的是设立了大学拨款委员会(uGc)这一半官方的中介机构,其拨款体制的机构特征可以概括为:大学拨款委员会主管、多组织参与、三级财政协作。印
度高等教育经费主要来源于中央及邦政府,地方政府也有少量的投入,且中央及邦政府投入的比例还在逐年提高,而学费占经费的比例不高,且有逐年下降的趋势。
政府或负责经费分配的中介组织通过设立一些专门的机构来对大学进行评估以及收集成本信息,并将结果与财政拨款相联系正成为一种趋势。无论是通过某一个或几个中介机构,或是通过政府相关职能部门,也不管是通过非官方、半官方组织进行经费分配,要解决的核心问题就是经费分配中集权与分权之间关系的调整和权力的合理配置。就目前情况来看,经费分配中的分权是比较明显的趋势,而在民主国家,代表全社会整体利益的立法机关又对经费分配活动实行集中协调。而就经费的具体使用来说,一般高校又具有很大的自主权,也可以认为是政府向高校出让了一部分财政权利。这种情况下,政府一般不干涉高校内部的经费分配和使用。发达国家中,除德国与法国之外,基本上是大学自主决定财政经费在内部的分配,表现为一种相对独立的过程。
三、多元绩效拨款体制:经费分配的全球趋势
随着新公共管理运动和评估型政府概念的普遍传播,自20世纪八九十年代至今,世界各国正经历着公共行政基本价值的转变,其基本成果在于重新定位了政府与市场、政府与社会之间的关系,基本得到认同的模式为“大市场、小而能政府与完善协调社会”,学界认为这不但可以提升社会的运转效率,而且为社会决策提供了依据。而多中心理论指出,行为单位既会独立自由地追求自己的利益(即传统的市场行为),又会相互协调合作(自主治理),其核心在于因地制宜,主张采用分级、分层、分段的多样性制度安排,主张政府、市场和社区间的协调与合作。该理论还指出:“通过社群组织自发秩序形成的多中心自主治理结构、以多中心为基础的新的‘多层级政府安排’具有权力分散和交叠管辖的特征,多中心公共论坛以及多样化的制度与公共政策安排,可以在最大程度上遏制集体行动中的机会主义,实现公共利益的持续发展。
多元化的绩效拨款体制正是以上理论在高等教育管理体制中的真切实践,其避免了传统官僚制下的信息阻塞、暗箱操作以至于效率低下的弊端,也规避了完全市场化对高等教育公共产品属性的损害,并从根本上抑制了行政中心一元化所导致的职能多样化和制度复杂化所必然带来的体制僵化,实现了多个决策中心的广泛参与。在高等教育经费供给的政治过程中,是否有供各个利益相关者利益表达的机制以及这些利益相关者的讨价还价能力如何,直接影响了他们最终获得的财政资金的多少。为了避免政府与高校之间的摩擦,西方各国在高等育发展的过程中纷纷设立了一个“缓冲器”组织。这个缓冲机构“了解高等院校”,“同情它们的需要”,“并为它们向政府讲话”。克拉克把这种协调模式称为“学术协调模式”,即吸收学者参政。
绩效拨款体制的出发点之一,即为提高经费的使用效益。把高校使用经费的活动置于利益相关者的监督之下,使经费的分配建立在更为客观的基础之上,把更多的资源分配给效率较高的高校,从而提高整个国家的高等教育财政资金使用效率,同时拨款体制吸引各方关注,提升了经费使用的社会可接受程度,增强了高等教育财政经费管理的客观性和公正性。“资源依赖理论”认为所有的组织都必须依靠其环境并对控制其资源的外部机构的行动作出反应,如果获得资源的途径改变,组织必然会改变行动路径以适应新环境并求得生存。大学正是在不断适应与改变中成为历史延续过程中硕果仅存的社会机构,这是源于其丰厚的张力与良好的弹性。而其实,高等教育经费分配体制的弹性与张力,必然要能够容纳各主体的适当的发言权,从而提升大学使用经费的效益,实现大学与政府、社会、市场的良性互动,同时又能够获得互惠共赢的效应。政府可以通过改变提供经费的条件影响高等教育体系和院校的行为。他们可以通过使院校从事的活动易于或难于取得收入的办法,鼓励或者组织他们开展某些活动,虽然这种经济刺激不是影响大学权力结构和行为的唯一因素,但是至少使得政府控制更为隐蔽、更为巧妙,同时也更为合理。
四、结语
奥斯特罗姆的多中心理论在中国的高等教育实践中有着巨大的现实意义。纵观中国高等教育管理体制的发展历史,高度集权化所带来的管理过程的信息成本和策略成本无限增加,滋生寻租与腐败,与极度分权制所带来的制度缺失和责任规避以及“一收就死,一放就乱”的现实困境都表现得淋漓尽致。而多中心的制度安排,可以规避集权制和分权制这两种单中心制度安排所无法解决的两难选择格局,具有优越的实践价值。
当然,经费分配的宏观管理体制改革必须与微观层面的大学内部管理体制特别是资金分配机制的改革紧密结合起来,做到既可以适当扩大高校使用经费的自主权,又使得高校内部的资金分配杜绝一把手垄断、学霸主导等,所以这个改革过程不是简单的政府向高校放权、校长向部门院系放权,而是明确责、权、利,规范民主治理和约束机制,规避经费使用风险,有效推进制度化建设。我国高等教育改革中的许多问题正是只抓表面忽略实质所致,高等教育经费分配这一牵一发而动全身的改革似为一种“釜底抽薪”的改革办法。
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