摘 要任何一项制度变迁都不可能完美无缺，异地高考作为不同群体福利有增有减的“非帕累托式”诱致性制度变迁不可避免地带来了一系列教育、经济和社会问题，也就是产生了经济学话语体系中的“负外部性”。通过对北京市异地高考改革研究和分析，发现随迁子女在北京市参加高考会给当地政府及居民增加显著的外在成本，如防范“高考移民”风险成本、教育财政支出成本、当地考生接受高等教育的机会成本等，导致北京市异地高考政策的制定和执行在各利益相关主体旷日持久的讨价还价和冲突中陷入僵局。为最大限度弱化和减少异地高考引发的负外部性，北京市政府可以通过设置合适的准入标准来完成事前控制，中央人民政府需要按比例增加录取名额和专项转移支付实现事后补偿；此外，还应积极发挥市场机制在公共资源配置中的作用，拓宽准公共品的供给渠道和途径。
异地高考 负外部性 治理路径
一、北京市异地高考改革背景和现状
出于以人为本和资源均衡配置的政策理念考量及外部社会力量的积极推动，2012年8月教育部联合公安部等四部委共同出台《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见》，要求各省（自治区、直辖市）政府因地制宜制定随迁子女升学考试具体政策，这是中央人民政府首次对“初级行动团体”关于“异地高考”呼声以“原则上肯定”的形式的积极回应。但囿于具体资源动员和多元配套政策自主设计能力的不足[1]，顶层设计中未对异地高考方案的具体化和操作化作出明确说明，各省（自治区、直辖市）出台的异地高考政策呈现出较大的区域差异性。与完成异地高考精细化设计、积极推动具体制度安排纵深发展的兄弟省份形成鲜明对比，北京市异地高考制度改革，在利益相关者的矛盾与冲突中举步维艰，受城市自我保护意识的影响而停滞不前，在对现存制度产生的“路径依赖”制约下陷入改革困局。
二、解读“异地高考”政策困境的核心概念
“外部性理论”作为现代经济学理论的重要组成部分，对因交往范围的扩大和相互联系的增强而产生的正面或负面影响具有普遍的解释力和说服力。经济学家曼昆（Mankiw）对“负外部性”的定义有一个较为精致的界说：所谓“负外部性”是指一个人的行为对旁观者福利的无补偿的不利影响[2]；换句话说，当一个人作出某种行为选择的成本不完全是由他自己承担，而是将一部分成本转移给其他人且不进行补偿时，“负外部性”就会产生。就“异地高考”改革而言，其产生的“负外部性”是指非本地户籍考生因在流入地参加高考而带给当地考生、居民及政府一系列的额外成本，正是由于异地高考政策的实施会带来一系列的负面影响，才导致异地高考政策在利益相关主体的博弈中陷入僵局，实质性内容被利益冲突各方所消解，沦为不解决实际问题的象征性文字符号。本文以经济学中的外部性理论为分析框架，对异地高考政策实施过程中的“负外部性”问题进行深入剖析，并积极探索问题解决的措施和途径，以期为异地高考政策有效推进提供可资借鉴的经验。
三、北京市异地高考改革的“负外部性”
1.提高了地方教育部门防范“高考移民”的风险成本
“高考移民”是指在临近高考前从录取率低、录取分数高的地区迁移到录取率高、录取分数低的地区，利用省际间教育发展不平衡与高考录取率的差异攫取高等教育機会的社会现象[3]。在报名条件为“学籍+户籍”的现存高考制度环境中，北京市教育部门依据户籍这一信号筛选机制，付出较低成本既可实现移民考生与本地考生的“分离均衡”。而异地高考改革旨在剥离户籍制度附加的高考报名功能，实现高考录取由户籍向学籍转变，这将给如何科学有效地鉴别“异地高生”与“移民考生”带来技术上和操作上的难题，这无疑会提高处在信息不对称环境下的地方政府防范“高考移民”的风险成本，即控制风险的成本和风险损失的实际成本，前者包括办理和审核“稳定住所”“稳定职业”“社保证明”和“居住证明”等材料的制度运行成本和机会成本，后者是指失范行为发生后的治理成本及对当地考生正当权益的损害。
2.增加了流入地政府的公共教育财政支出成本
综观30个省（区、市）公布的异地高考改革方案，高中学籍及三年连续学习经历是异地高考学生准入的基本条件[4]，流入地政府在赋予外来户籍学生高考权利的同时，还应保障他们在当地享有平等接受中等教育的权益，然而目前流入地以户籍人口为基数的教育资源供给显然无法完全满足随迁子女“异地教育”需求。为解决流动儿童的教育问题，实现教育资源供求平衡，北京市政府及教委面临两种选择：其一，继续挖掘既有学校教育资源的潜力，在不影响教育质量的前提下实现“规模经济”，增加学校可接纳流动儿童的相对数量；其二，规划和新建学校，以增添学位的方式扩大教育资源供给总量，提高学校可容纳随迁子女的绝对数量。由于异地高考制度配套的经费责任分担机制的滞后性和“两为主”政策实施的惯性，流动儿童教育经费筹措和分配的财政压力主要由地方政府承担，无论选择哪一种方式，都会增加北京市政府公共教育财政支出成本。第一种选择会增加政府财政预算内生均教育经费和公用经费的支出，第二种则会导致北京市政府大规模的教育基础建设费用的投入。
3.提高了当地考生接受高等教育的机会成本
计划经济体制下“赶超战略”的实施和地方政府财政实力的悬殊，导致地区间高校分布失衡，以重点大学为例，北京市共有“211工程”大学23所，“985工程”大学4所，分别占全国“211工程”和“985工程”大学总量的10%和22%，北京考生考上北大的几率是广东的37.5倍，是安徽的41倍，是全国平均的53倍[5]，北京市不仅本科院校多，而且重点高校所占比例大，在丰富的高等教育资源及较高的招生比例双重因素作用下，北京市当地考生付出与其他地区考生相同的时间与精力可以考入质量更好的学校。假如“异地高考”政策全面放开，外来考生势必会挤占本地考生录取名额，加剧北京市高考竞争压力，如果保持省内招生计划保持不变，那么一本录取率降低为10%，本科录取率降至31%，这种情况下，北京市当地考生为确保自己被高校录取的几率不受异地高考政策的影响，不得不放弃一些休息和娱乐时间用于提高学业成绩，其考入普通院校和重点院校的“机会成本”显著提高。
4.增加了本地居民获取“准公共品”的比较成本
虽然异地高考改革带来的压力主要是在教育领域，但其引发的连锁反应对流入地“准公共品”的生产和使用同样产生了显著影响。2015年北京市常住人口已达2170.5万人，迫近城市适度人口容量2300万人的“红线”[6]，假如异地高考政策付诸实施，将会有更多的农村留守儿童向随迁子女转化，人口流动模式也将由“候鸟式迁徙”向“举家式迁徙”演化，北京市未来人口调控任务将会更加艰巨，一旦超出城市适度人口容量，将会对当地“准公共品”的供给和消费造成严重冲击。目前北京市人均水资源占有量只有300立方米，仅是全国人均水资源占有量的1/8，远远低于国际公认的人均1000立方米的缺水警戒线[7]，外来人口无限制的涌入将进一步加剧北京市用水的紧张局面；其次，北京市优质的医疗和卫生资源将会在过度分配中被稀释和冲淡。
四、异地高考改革的“负外部性”治理路径
1.设置合理的准入标准，使进城务工人员及其子女将部分外部成本“内化”
北京市政府可以借鉴“纠正税”的基本原理与合理内核，通过设置合理的“准入标准”来引导外来人员承担起自身行为选择给他人带来的额外成本。首先，对学籍属地和异地就学年限作出明确规定，从而降低市教委防范“高考移民”的风险成本。考虑到北京市资源承载力和最佳人口容量，笔者以为异地就学年限设定为6年为宜，但应向外来考生开放本科院校，这样既可以实现符合条件的随迁子女的考试和录取权益诉求，还可以保障学制的连贯性和完整性，也有别于在高考前夕迁到北京进行考试的移民考生；其次，要求随迁子女及父母有居住证和稳定居住场所，一来便于政府建立以常住人口登记制度为依托的准公共品供给模式，二来利于降低因外来考生随意流动给学校教学秩序带来的不利影响；最后，随迁子女父母还应拥有稳定工作且缴纳社会保险达到一定年限，给予那些为北京市经济社会发展做贡献的外来人员的子女以在京参加高考的权利，“以贡献换机会”的利益平衡机制在适度维护京籍考生既得利益的同时，激励进城务工人员为医疗等准公共品供给成本承担部分责任。
2.中央人民政府采取多种措施和途径对相关主体进行“补贴”，减少他们承担的外部成本
中央人民政府在督促北京市尽快出台正式的异地高考改革方案的同时，还要运用行政和经济等多种手段对流入地考生、地方政府等利益相关者进行补偿，减少因异地高考公共政策的制定和实施带给他们的外部成本。首先，教育部应根据各省（市、自治区）实际高考报名人数重新调整招生计划，预留异地高考招生专项指标，提前把异地考生在原户籍地的指标预拨出来，将原本属于流出地的招生名额拿出适当部分配给流入地[8]，努力使各省在异地高考政策实施前后的高考录取率维持不变。其次，中央人民政府以财政专项转移支付的形式对公共财政教育支出进行援助和补偿，缓解和减轻北京市政府的财政压力，进城务工人员作为人力资本载体为当地经济的发展和居民生活水平的提高做出了贡献，作为受益方的北京市政府理应与中央人民政府共同承担满足其随迁子女教育需求的义务，二者经费投入责任的具体比例划分可以参照义务教育经费成本分担机制，中央财政承担流动儿童教育经费的40%左右，省级财政负担40%左右，市、县级财政负担剩下的20%左右，考虑到地区间的不平衡，其他地区的分担比例应视地方经济发展水平和当地政府财政实力而定。
3.流入地政府提供“借考”服务，减少京籍考生接受高等教育的机会成本
由于作为地方行政区划中最高一级行政组织的行省与市场经济基本构成单位的企业在组织结构和职能行使有本质的区别，不可能通过简单合并省级行政单位的方式化解异地高考产生的“负外部性”难题，但可以通过不同省份之间的合作将高考报名和考试一体化，即“異地借考”的方式最大限度地减少外部成本。2016年全国共有26个省（市、自治区）选择统一命题，有助于克服不同省份间高考分数转化的技术性难题，增强了“异地借考”方案的可操作性和可行性，此外，我国早已制定统一的国家课程标准，教育教学目标的要求是相同的，各省应该采取一致的评价标准。因此，北京应尽快加入“全国卷”的使用之列，为“异地借考”制度的实施完善相应的技术配套工作。
4.发挥市场机制在公共资源配置中的作用，减少当地居民获取准公共品的比较成本
我国在准公共品的生产制度安排中，政府长期占据垄断地位，公共资源配置和利用效率过低，无法满足或无法完全满足城市人口对公共品或公共服务的需求，导致社会公共福利水平的降低。为减少当地居民因异地高考改革而增加的获取准公共品的比较成本，北京市政府除加大财政投入力度，还应改变产权单一的市场结构，实现公共服务系统中公域产权和私域产权有机结合，使私人部门和市场机制在融合产品有效配置中充分发挥作用[9]。以教育这一准公共产品为例，应打破公立学校对教育的垄断，实现办学主体多元化和办学模式的多样化，有效挖掘民间闲散资金和闲置资产，鼓励民间资本从低效领域转移至教育领域，从而有效地增加了教育供给，满足随迁子女的教育需求。
“一直行走在路上”的中国教育公平之路不可能一蹴而就，随迁子女异地教育诉求的合法性并不等于诉求的可行性，如果异地高考彻底放开，就会因外来人口的无节制涌入而带来巨大的外部成本，不仅会抵消城市扩容增质空间的释放效应，还会导致城市公共服务的全面崩溃[10]。因此，真正理性的异地高考改革是在扩充教育资源增量的同时设置合理的准入门槛，既改变外来人员单纯追求自身利益最大化的激励，又能对流入地的利益相关主体承担的外部成本进行补偿，从而使双方在妥协中消除分歧，实现二者共赢的“正和博弈”。
参考文献
[1] 姚松.异地高考政策运行特征、前景及出路：政策网络理论的视角[J].江苏高教，2013（4）.
[2]曼昆.经济学原理[M].梁小民，梁砾，译.北京：北京大学出版社，2008.
[3] 刘惠.“异地高考”与“高考移民”的概念辨析及政策启示[J].教育科学研究，2013（6）.
[4] 刘世清，苏苗苗.“异地高考”政策的合理性研究—基于30个省（自治区、直辖市）“异地高考”方案的内容分析[J].高等教育研究.2013（6）.
[5] 蒋洪池，梁艳，彭元珍.我国实现“异地高考”的阻力分析与消解策略[J].高教探索，2013（1）.
[6] 孙新，杨淑捷.异地高考的合理性与现实性分析[J].教育评论，2013（1）.
[7] 童玉芬，王莹莹.北京市人口动态模拟与政策分析[J].中国人口·资源与环境，2016（2）.
[8] 郑思，郑鹏，阳荣威.预留异地高考招生指标：化解异地高考中的利益冲突[J].教育理论与实践，2014（5）.
[9] 范先佐.教育经济学[M].北京：人民大学出版社，2007.
[10] 高金岭.教育产权制度研究——基于新制度经济学的分配框架[M].桂林：广西师范大学出版社.
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