摘要：通过对长江采砂船舶近年来的建造（改造）及管理情况开展调研，分析相关管理部门的控制措施及存在的有关问题，提出加强长江河道采砂船舶管理的意见和建议，从源头有效遏制非法采砂活动，促进长江河道采砂的依法、科学、有序管理。
关键词：采砂；船舶建造；船舶管理；长江
中图法分类号：TV85 文献标志码：A DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2018.0306
长江河道非法无序的采砂行为，严重影响河势稳定，危害防洪、通航和水生态安全。为了促进长江河道采砂管理的标本兼治，需要从源头上对采砂船舶进行综合治理。2016年全国“两会”期间，众多媒体刊登了“政协委员联名提案，遏制‘三无’船舶非法采砂”的相关报道。全国政协常委、湖北省政协副主席、省九三学社主委田玉科在接受记者采访时说，近年来，大量的“三无”（无船名船号、无船舶证书、无船籍港）船舶，受暴利驱使私改乱建，增设采砂机具，在长江河道内乱采滥挖，严重影响河势和航道的稳定，严重危害防洪、通航、涉水工程及水生态安全。2018年湖北省“两会”期间，省政协委员顾枫提交了“关于建立省级长江非法采砂管理联动机制的建议”的提案，建议进一步明确将“三无”采砂船纳入海事部门管理范围。
1 采砂船舶建造及现状
1.1 长江采砂船舶建造情况
安徽省是沿江造船企业较多的省份，也是建造采砂船舶较多的地区之一。长江委对安徽省芜湖市及无为县有关造船企业进行了实地调研，并与地方政府及其水行政主管部门、船舶检验机构、船厂技术管理等人员进行座谈交流。调研发现，在长江采砂船舶（采砂能力）严重过剩的情况下，仍有不少造船企业在建造新的采砂船。2014年上半年，安徽省長江段建成出厂的采砂船有10艘，下半年仍有25艘正在建造施工，仅芜湖县强胜造船厂在2013年6月至2014年底就建造了6艘采砂船。这些采砂船的单船造价约在3 000万元以上。
这些船舶的建造程序是，先由设计部门（如芜湖市某民营船舶设计企业）拿出设计图纸，送安徽省江淮船舶检验局或安徽省皖江船舶检验局进行审查。设计图纸经审查合格后，向船主选定的造船厂发放船舶建造许可证和开工令，在船舶建造过程中，进行相关检查检验，船舶建造完工后，由船舶检验局按相关要求和程序组织进行各类试验及试航。各种检验试验合格后，船舶检验局发放船舶检验证书等资料，由船主持相关资料前往海事部门办理船舶所有权证书、国籍证书等登记手续后，正式投入使用。
另一种情况是，一些小型船厂按照某些船主的要求，在一些不具市场竞争力的运输船舶上增设采砂机具，非法改建改装为具有采砂作业能力的采砂用船，但不向船舶管理部门申请办理相关手续。据安徽省长江河道采砂管理局调查，自2011年至2014年间，长江安徽段每年都有数十条私自改装的采砂用船下水，并逐步由二三百吨的淘汰型水泥船向千吨级的钢质船发展，有的达到了3 000吨级以上。这些采砂船舶由于没有经过正规的建造程序，也不办理相关的手续，无法通过船舶检验部门的技术检验，所以无法取得任何合法登记手续，但私改乱建后破坏了船体的原有结构，安全隐患极大。据武汉媒体报道，2012年至2014年期间，仅长江武汉段就有十余艘此类安徽籍船舶在实施非法采砂过程中发生折断、沉没等安全事故。然而，在此类无证船舶不严重碍航的情况下，海事部门一般不对其进行查处。但据海事部门统计，2015年铜陵长江段撞船事故达62起，其中涉及到采砂船舶的48起，占事故的77.4%。可见，此类无证船舶在实施非法采砂及相关转载、交易等活动中，存在很大的安全隐患。
1.2 长江采砂船舶数量情况
通过沿江各地水行政主管部门及长江委巡江统计，近三年在长江干流河道内具有采砂作业机具的船舶数量分别约为760、662和790艘。船舶数量的变化主要是由于船舶在长江干流与支流间的移动，加上2017年洞庭湖、鄱阳湖禁采后可能有些采砂船舶进入沿江各地造成。2017年，长江委、重庆市、湖北省、江苏省和上海市共许可各类采砂42项，许可采砂总量约9 002万t，许可采砂船只153艘。四川省长江河道全线禁采，湖南、江西、安徽等省未实施采砂许可。全年实际完成采砂总量约5 074万t，实际作业采砂船只151艘。
由此可见，长江采砂船舶处于严重过剩的状态。这些过剩的采砂船舶基本上按照《长江河道采砂管理条例》及相关配套法规，长江汛期在地方政府指定的集中停靠点停泊，无其他有效措施，在日常管理中，给各地水行政主管部门造成比较大的管理压力。江西省九江市政府积极探索对辖区内长江河道采砂船实施淘汰工作，投入5 000万配套资金，按照“政府主导、属地为主、船主自愿、适当补助”的原则，组织切割了过剩的采砂船210余艘。安徽省铜陵市义安区也通过对查获非法采砂的无证船舶进行强制性拆解和对本地无证采砂船舶引导切割淘汰，开展了卓有成效的尝试。
从调查统计情况看，长江中游地区的船只数量居多，且船舶证书大多不齐全。据安徽省铜陵市义安区介绍，采砂管理部门登记的采砂船舶曾多达130余艘，均属“三无”船只，由于受盗采江砂巨大利益诱惑，使得沿江许多家庭（或以投资入股的方式）投入大量资金，非法打造采砂船舶，从事非法采砂活动。
2 长江采砂船舶管理现状
为加强船舶生产监督管理，保证船舶生产质量，加强和改善船舶生产能力的宏观调控，国防科工办船舶工业管理办公室于2007年9月发布了《中华人民共和国船舶生产许可管理条例（征求意见稿）》，但至今未能出台。
针对采砂船舶建造管理工作，有的地方出台了相关规定。如2016年9月出台的《江西省河道采砂管理条例》规定，国防科工主管部门依照国家船舶行业标准对采砂船舶、运砂船舶建造企业进行生产条件评价，负责采砂船舶、运砂船舶建造的管理，依法查处违法建造采砂船舶、运砂船舶的行为。
依据《船舶检验管理规定》第三十五条规定，有下列情形之一的，船舶检验机构不得检验：船舶和水上设施的设计、建造与修造单位未建立质量自检制度；未提供真实技术资料；未按照规定取得新增运力审批的建造船舶。第三十七条规定，在中华人民共和国登记或者拟在中华人民共和国登记的船舶、水上设施未取得海事管理机构授予的船舶识别号的，船舶检验机构不得签发法定证书。而且，《内河交通安全管理条例》第六十四条规定，船舶、浮动设施未持有合格的检验证书、登记证书或者船舶未持有必要的航行资料，擅自航行或者作业的，由海事管理机构责令停止航行或者作业；拒不停止的，暂扣船舶、浮动设施；情节严重的，予以没收。
可见，尽管国家对船舶建造方面的相关管理规定未能出台，但依据现有的法规，船舶的检验证书、登记证书和必要的航行资料都是海事管理机构的职责，建议海事部门采取措施对船舶建造准入，以及在内河中航行、作业等活动加强管理。
3 采砂船舶管理存在的问题
近年来，长江采砂管理实践表明，各地对采砂船舶的管理还存在以下问题：
一是沿江有关地方（部分地方可能受到水情、水域等客观条件的影响）还未能真正落实采砂船舶的集中停靠管理，以致部分水域采砂船舶还存在乱停乱放现象，容易发生采砂船舶伺机偷采的情况，给规范管理带来较大隐患。
二是现行管理法规未对非汛期采砂船舶管理做出规定。非汛期难以对采砂船舶进行严格有效管理，加大了采砂管理难度。
三是船舶建造主管部门对采砂船舶的建造、改建缺乏有效监管。许多无证（证照不全）船舶的存在，特别是私自增设采砂机具，是非法采砂难以遏制的主要因素。
四是交通运输主管部门对采砂船舶，特别是“三无”涉砂船舶管理有所欠缺，这些船舶长期在长江干流行驶、停靠，伺机偷釆江砂。
非法采砂严重违法行为的危害有：一是危害河道安全，滥采乱挖江砂在一定程度上改变了某些河段的河床结构和水流走势，使河床冲淤失去平衡，导致部分河段河势恶化，河槽下切。二是危害防洪安全，近岸的河道非法采砂活动，往往使岸坡崩塌，护岸工程遭到破坏，给正在治理的河道造成新的损毁。三是危害交通设施（桥梁）安全，乱采滥挖河砂往往在跨河交通设置附近违法开采，对桥梁等涉水基础设施造成严重威胁或破坏。四是危害通航安全，众多采砂船拥塞挤占主航道，遮挡航行标志，使船舶航行、停靠困难，船只搁浅、碰撞等海损事故频繁发生。五是危害其它涉水工程安全，亂采滥挖河砂往往对闸坝、码头等跨河、穿河、临河建筑物，以及过河管理、缆线、水文监测等涉水基础设施造成严重威胁或破坏。另外，众多非法采砂船舶的生活废污水和船舶废油等排入河道，对水域水质也会造成一定的污染，加上非法采砂往往与陆上的不法分子勾结，形成黑恶势力，暴力抗法，使水上治安秩序严重恶化。
中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于全面推行河长制的意见》，是加强河湖管理保护、保障国家水安全的重要举措。《意见》提出要加大河湖管理保护监管力度，建立健全部门联合执法机制。长江河道采砂是河湖管理的一个重要内容，必须按照《长江河道采砂管理条例》的规定，强化长江河道采砂管理，特别是从源头上加强对采砂船舶的有效治理，促进长江河道采砂管理工作的依法、科学、有序，为推动实施长江经济带发展战略提供支撑和保障。
4 加强采砂船舶管理的意见和建议
4.1 控制新建或改建采砂船舶
相对于长江河道采砂规划明确的采砂船舶控制数量而言，现有长江采砂船舶数量已远远超过实际需求数。如果继续新建采砂船或将其他用途的船舶改建为具有采砂功能的船舶，不仅给水行政主管部门增加管理难度和压力，也是严重的资产浪费，无论对社会，还是对采砂船主，均有害无益，必须采取一定的措施控制和遏制新建或改建采砂船舶。建议由经信委牵头，通过船舶检验机构不予检验和不签发法定证书，海事机构不予新增运力审批等措施，严格造船监管。同时对存在非法改建采砂船的造船企业进行查处，强化源头监管，坚决遏制增加新的非法采砂船。
4.2 切割或转产过剩的采砂船舶
就长江沿线统计的700艘左右采砂船舶而言，持有合格证书的约200艘。近500艘无证采砂船舶，不具备申请采砂许可证的基本条件，也就是说，这些大量的无证船舶只能靠偷采河砂获得投资回报。建议船舶管理机构协调地方人民政府及相关船舶行业管理部门，采取措施进行压缩淘汰，借鉴江西省九江市、安徽省池州市等地的做法，对无证船舶及过剩的采砂船舶给予补助性奖励政策进行切割，并对相关从业人员进行引导转产，在维护采砂船舶所有人合法权益的前提下，全面清理非法采砂船舶。
4.3 依法加强采砂船舶的有效管理
依据《长江河道采砂管理条例》《长江河道采砂管理条例实施办法》及地方性河道采砂管理法规，各地水行政主管部门要加强对汛期长江采砂船舶的集中停靠，通过聘请保安公司、安装视频监控、声控报警等技术手段对集中停靠的船舶进行有效监管，对于无正当理由擅自离开指定集中停靠点的采砂船舶依法依规给予处罚。对于私自增设采砂机具的改建船舶，建议船舶管理机构依法予以强制拆除采砂机具，或限制离港、航行、作业。同时积极推行砂石采运管理“四联单”制度，加强采运砂过程监管，强化非法采砂源头管控。
4.4 完善立法，强化对无证涉砂船舶的管控
建议交通运输主管部门出台相应的法规或规范性文件，进一步强化对无证涉砂船舶的监督与管理。在相应规定出台前，建议海事、船检等相关行业管理部门采取强有力的举措，依法遏制这些无证船舶涌向长江非法采砂，要像管理车辆一样管理船舶，强力压缩其生存空间，对未持有合格检验证书、登记证书或者必要的航行资料，擅自航行或者作业的涉砂船舶，责令停止航行或者作业；拒不停止的，暂扣船舶；情节严重的，予以没收等手段进行严格管理。
Abstract： Through the investigation of the construction （reconstruction） and management of the Yangtze River sand mining ship in recent years， the control measures of the relevant management departments and related problems are analyzed， and the opinions and suggestions on strengthening the management of the sand mining ship in the Yangtze River are proposed. Effectively curb illegal sand mining activities and promote legal， scientific and orderly management of sand mining in the Yangtze River.
Key words： sand mining； ship construction； ship management； Yangtze River
