下面是小编为大家精心整理的黎明-公共管理学-第二版-完整笔记 从传统行政学到公共管理学范式转换的研究文章,供大家阅读参考。
第一章绪论
第一节公共管理成为独立学科的内在依据
一、公共管理与私部门管理有本质区别
第一、公共管理与私部门管理的相似性
1、都需要制定管理目标、实施具体方案、监控评估执行结果； 3、都要处理与外部环境的关系；
2、都要对人力、财政、组织、信息等内部资源进行整合以实现管理目标； 4、管理方法和技术大同小异；第二、两类管理在性质上的差别集中体现在：
（一）公共利益目标与私人利益目标
1、目标是为了公共利益或私人利益（包括管理者在内的），是二者最重要的区别。
2、私部门活动核心是利润，是全部管理活动的出发点和归宿；公共管理部门是为保护和增进与社会存在
与发展休戚相关、私人部门难以增进的公共利益而建立的。
（二）垄断强制性与自由竞争性
1、公共管理活动本质上是国家活动，有明显垄断、强制特点，处理公共和私人利益关系基本原则是确保公共利益的优先性，否则会出现公共利益的缺失；
2、公共利益优先性通过公共权力和政治权威体现。以政府为代表的公共组织是某范围内唯一权威中心，需使用强制力规范私人利益，公共管理组织有垄断性，公共管理过程有强制性；
3、私人利益间的平等性使私部门与外部的关系体现为公共权威引导下的平等合作与竞争的关系。私部门管理体现出在公共权力和市场力量双重制约下的自由选择和平等竞争的关系。
（三）制衡性与自主性
1、公共管理者个人利益与其职责代表的公共利益可能存在不一致，导致滥用公共权力，以权谋私，通过民主宪政国家制度框架制衡、割裂公共管理的权威，确保更好的增进公共利益。
2、私部门管理者收到公共权力和市场力量的双重制约，他们的利益直接体现在管理目标上，不存在滥用公共权力的问题，因而相对享有更为充分的管理自主权。
（四）多元理性与经济理性
1、公共管理部门作为增进公共利益的立法者和执法者，处在基本社会资源配置中心，承担社会资源权威性分配者职责。社会利益、价值、矛盾冲突的多元性使公共决策在多元、冲突的利益价值间进行平衡做出抉择，需要多元理性，避免单一向度片面性带来不良社会后果；
2、私部门管理的目标和职能是限定的，管理的规模和影响较小，管理活动围绕如何实现自身生存和发展展开，因此主要依据经济理性，无需对分配和平衡社会价值承担责任。
（五）政府机制与市场机制
1、政府与市场是现代社会最重要的两种资源配置和控制体系。
2、公共管理通过政府机制实现，决定公共管理在公共利益引导下，以近乎垄断的方式提供公共产品和服务；私部门管理通过市场机制实现，以利润为导向，以竞争方式提供私人产品。
二、现代社会变迁推动公共管理发展。公共领域的如下变化发挥了重要作用：
（一）公共物品的需求和供给在稳定地扩大
政府预算收入与支出决定的公共部门规模反应一国政府对公共物品供给的总规模。经济发展过程中，社会生产和社会生活对公共物品需求日益增长，政府公共支出随经济发展不断增长。
（二）社会生活中的公共事务日益增加
科技革命、全球化影响下社会联系紧密，社会事务日益增加：可持续发展、维护宪政秩序社会安全、回应科技革命和全球化挑战、提高社会经济体制和政治体制对社会治理的有效性等。
（三）公共管理所面临的环境更加复杂多变
工业化、城市化、信息化带来大量新情况、新问题，公共管理环境呈现多元、复杂、动荡、多变的特点，要求整个社会对公共管理投入更多关注，要求公共管理跳出旧有理论框架，适应社会新变化，提出新理论、新手段、新思路、新方法。
三、传统行政学的局限：从行政管理学到公共管理学是一种学科范式的转换。
（一）理论框架局限
行政学以政治学与管理学为基础，继承政治学规范取向和管理学一般工具取向，但未找到平衡的契合点。无法满足将政策分析、社会学、经济学纳入理论基础和研究方法论体系的需要。
（二）管理主体局限
行政管理学：政府或国家行政机关，忽视非政府组织的作用；公共管理学：政府、非政府公共组织
（三）管理理念与手段局限
管理理念——全能政府以行政手段实施全面管理
管理主体：排除非政府主体的参与，同时将规则制定、监管和直接管理混为一谈
管理手段：排斥私营部门管理手段和竞争机制，导致机构臃肿、效率下降、官僚主义、贪污腐败。
因此，突破行政学在理念和手段上的限制，成为公共管理学发展的内在要求。
（四）管理对象与目标局限
1、行政管理学：（1）管理对象：①政府本身（人、体制、过程）②政府管辖范围的公共事务。导致结果：
注重内部管理关注行政秩序和行政效率，然后才是政府管辖的传统事务。忽视行政与外部环境的关系，忽视政府管辖事务以外的社会公共事务。
（2）管理目标：内部取向，重视管理机构，过程和程序的规范性——官僚制组织形态。
2、公共管理学：兼顾内外环境，重视外部环境，以结果或绩效为管理目标
第二节公共管理学是时代的产物
具体分析，公共管理学产生的社会背景：
一、西方国家摆脱困境的需要
（一）政府角色膨胀和规模扩大引起民众不满
福利国家理念推动政府权力扩张，政府遭受评击表现在三个方面：
1、政府规模太大，消耗过多稀缺资源；
2、政府管理范围太宽；
3、政府行为方式不当，通过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率
（二）经济衰退和财政压力的加剧：
福利国家政策使政府角色过度膨胀，通胀增高，经济停滞，失业率上升，税收能力下降，财政压力巨大。（三）社会问题与政府不可治理性的增加
1、政府面临的公共问题的复杂性、动荡性、多元性环境，导致政府不可治理性增加；
2、官僚体系力不从心，导致保守、消极、被动，引发政府合法性危机。
因此，必须推行政府改革，让公共服务回归社会和市场，缩小政府职能，化解政府困境。
二、科技革命和全球化浪潮
（一）科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量
1. 现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生了重大变化。
2. 现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求。
3.科技革命导致社会治理新形态的出现。新经济文明必然要求新社会治理形态相适应。
（二）全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力
政府管理无法独立于其他政府治理体制之外，处在相互依赖之中，导致许多国际性公共物品的出现。各国政府为保持自身竞争力，不得不锐意改革，顺应全球化浪潮。
三、政府管理和民主制度方面的矛盾
（一）以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求，具体表现在以下几方面：
1. 传统科层官僚制难以适应信息社会政治、经济、社会发展要求。
2. 科层官僚制难以适应当代市场经济发展的要求。科层官僚制奉行决策权威高度集中、统一指挥原则，行政部门因缺乏竞争和效率陷入被动。
3. 科层官僚制的专业分工原则导致政府功能退化。各自为政、沟通困难、缺乏协作；机构重叠、臃肿庞大、官僚主义盛行，政府功能严重退化。
4. 官僚制的科层原则使组织行为保守，难有创意。层级节制、按章办事导致循规蹈矩、按部就班，不能也不敢创新。
（二）西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”，民众提出新的民主要求：
1. 民众应直接参与公共服务的供给过程。 3. 国家应解决特殊利益集团对政府决策的控制。
2.公民应既能控制政治家，又能控制官僚。公共利益实现过程是公民向政治家表达利益，形成公共政策和决策，再由官僚阶层具体完成。 4. 国家应寻找解决西方民主制运作过程中深层次矛盾的途径。
西方民主制深层次矛盾体现：①政府官员维护公共利益与满足特殊利益集团之间的矛盾、②官员实现公共利益与满足自我利益的矛盾、③公民维护个人合法权利与无限索取行为倾向间的矛盾。
第三节公共管理学的内涵与研究方法
一、公共管理的涵义（一）公共物品、公共事务与公共管理
1. 公共物品：是和私人物品相对应的概念。公共物品是指非竞争性的和非排他性的产品。
①非竞争性指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应；
非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。
②强调两点：第一，公共物品与私人物品的划分与社会制度无必然联系；第二，受社会发展程度和社会制度的影响，不同社会中公共物品的范围存在着客观差别。
2、公共事务：涉及社会全体公众整体生活质量和共同利益的活动，及这些活动的实际结果。
（二）管理、公共管理与公共管理学
1. 管理：在一定环境中，管理主体为达到特定目标运用一定职能和手段，对管理客体加以调节控制的过程。公共管理学亦属于一类特定领域的管理学。
2. 公共管理：指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。具体涵义：
①主体是政府和其他公共部门。②公共管理公共性，决定社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。
③由于公共事务关系到社会成员利益，决定公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体内容会随社会变迁不断调整；④对象（公共事务）的特征：与公共利益直接有关，公共事务受益对象是社会公众；
⑤公共管理来自民众授权并负直接社会责任，必须依法进行，其工作绩效不以利润或效率为标准；
公共管理活动具体类型的“三分法”：
①公共政策－政府制定公共政策的活动；
②政府管理－政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动，包括行政机关、立法机关、司法机关，以及军队、警察等国家机器的各个部门的管理；
③非政府组织管理，除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。
3. 公共管理学：是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。总体看，公共管理学的重要特点：
⑴公共管理是一个整合性的概念。介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路”。
⑵公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。
⑶公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。
⑷公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。
⑸公共管理强调价值调和与责任，不仅重视 3E，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），而且重视公平（Equality）、正义、民主。
⑹公共管理关注和重视政府改革与再造。
⑺公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。
当前公共管理学值得注意的特点：⑴鲜明的实践导向性⑵理论上的包容性⑶学科的年轻性
二、公共管理的构成要素
（一）公共管理的主体：公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务进行的管理活动。主体构成：公共组织（政府、非营利组织）个人（领导者、管理者、被管理者）
（二）公共管理的对象：公共管理的直接对象是各类公共事务。
（三）公共管理的资源和手段：公共部门最重要资源是合法性。包括：合法地组成公共组织和成为管理者，合法地进行管理，被管理者对管理者及其行为的认同。公共管理具体资源构成中，强制力和税收能力尤其重要。公共管理的手段最基本的手段是制定和执行公共政策。
（四）公共管理的环境：在公共管理的宏观环境分析中，以内容为标准划分出：政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。
四、公共管理学的研究途径与方法
（一）公共管理学的研究途径：公共政策途径（Public policy approach，P 途径）
企业管理途径（Business approach，B 途径）。
1. P 途径公共管理的特征：强调与政策分析的渊源关系，看重政治和管理层面。
①着眼高层管理者及他们所进行的政策研究；②重视非量化和实务的取向，推崇个案研究来发展相关知识；
③强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。
2. B 途径公共管理的特征：主张师法企业。
①偏爱企业管理原则；③除重视策略管理及组织间管理外，还强调公共管理过程的管理；
②对公、私部门差异不作严格区分；④在研究方法上偏爱诸如实验设计之类的量化方法。
3.P 途径和 B 途径的共同点：①它们的眼光不局限于行政机关内部，将关注焦点放到公共部门与外在环境的关系上；②都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它们都重视经验性的材料。
（二）公共管理学的研究方法
1. 规范方法：用于公共管理现象研究，着眼建立一般理论和一般原则，偏重价值考虑，寻求理想状态。
2. 实证方法：又称经验方法。专注发现事实，依据科学原则描述事实，研究者价值中立。
3. 案例方法：对特定问题从实证角度分析评价结论，据结论确定处理类似问题的行动方案
4. 系统方法：是社会科学方法。注重系统的整体协调、系统的环境适应性、系统整体功能的最优化，要求多层次多角度考虑问题，从社会整体协调性上完成管理过程。
5. 比较方法：横向对比不同国家地区的公共管理活动或某个侧面；纵向对比同一国家地区不同时期的公共管理活动或某个侧面，以研究探索公共管理的普遍理论和最优方案。
6. 数理方法：按照随机或非随机抽样原则广泛收集公共管理现象的数据，通过电子计算机用现代数学方法和定量分析技术把公共管理现象间的关系数量化，研究管理活动的规律。
第四节公共管理学与中国的发展
一、公共管理学与中国的市场经济
（一）公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能，弥补市场功能的缺陷
公共管理学在公共部门的经济职能定位：
①为市场经济提供基本制度框架和法律基础②组织各种公共物品和服务的供给
③保护自然资源和环境④保护和维持市场竞争⑤调节收入和财政分配
⑥通过财政、货币政策等政策工具减少经济波动，保持宏观经济平衡。
（二）公共管理学“亲市场”的学科立场，有助于市场经济的健康发展
①将公共部门视为市场、民众服务的服务体，而不是高踞市场之上的发号施令者和管制者；
②减少政府直接经济管理职能，发挥市场优势，市场在一切可发挥作用的地方扮演积极角色。
二、公共管理学与中国的社会发展
（一）公共管理学有助于促进包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展
（二）公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格，将有力促进当前正进行的社会转型
第二章公共管理的理论与实践的发展
第一节公共管理学的理论渊源
一、管理理论（理解记忆）
（一）古典学派理论。弗里德里克·泰勒（Frederick W. Taylor）为代表。古典学派关注焦点是“效率”和“经济”。管理主义对公共管理学重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它包含的一系列原则，可用于私营企业，也适用于公共部门。
（二）行为学派理论。梅奥（J. E. Mayo）著名霍桑实验，证实人不单纯追求经济利益，生产效率取决于士气高低，用“社会人”概念取代“经济人”，将非正式组织概念引入管理学。
（三）决策学派理论。决策学派以赫伯特·西蒙（Herbert A. Simon）为开端。西蒙指出，决策在行政中处
于中心地位，管理就是决策。决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤为重要。决策学派的查尔斯·林德布洛姆（Charles E. Lindblom）提出渐进决策理论。
（四）系统学派理论。系统学派以切斯特·巴纳德（Chester I. Barnard）将组织视为一个社会系统而得名，巴纳德认为，组织是协作的系统，包含三个要素：协作的意愿、共同目标和信息联系。20世纪670年代，系统学派发展出两大理论，生态理论，权变理论，
（五）新管理主义理论（重点）。新管理主义是 20 世纪 80 年代以后在信息革命背景下产生的理论。还处于发展变化中的新管理主义主要包括如下几个方面。
1.企业再造理论。企业再造：指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程。衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率。
2.虚拟企业：把不同地区现存资源迅速组合成一种没有围墙、超越时空约束的企业模式，是依靠电子网络手段的联系实现统一管理的经营实体。能最快速度推出高质量低成本新产品。
3.学习型组织：通过培养弥漫整个组织的学习气氛建立符合人性的、有机的、扁平的组织。由多个创造型团队构成，组织成员具有共同愿景和持续学习精神，是一种可持续发展的组织。
二、当代经济学理论
（一）公共选择理论（Public choice theory ）
公共选择：是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。
1. 公共选择理论①基本假设：人是一个自利的、理性的、追求效用最大化得人。②它认为，人类社会由经济、政治两个市场组成。试图把人的行为的这两个方面纳入统一的分析框架，用经济学方法和基本假设统一分析人的经济与政治行为，即人们通过货币选票、民主选票寻求自己效用的最大化。拆除了经济学与政治学的传统壁垒。③公共选择作为非市场的集体决策理论，具有三个规定性：集体性；规则性；非市场性。
2. 政治市场和经济市场在交易上的重要差别：
①经济市场交易私人物品，交易媒介是货币；政治市场交易规章、政策、议题等公共物品，选择媒介是公共选择工具：投票、利益集团、代议制、政党、政府等。
②市场交易是在单个人和单个厂商间进行；政治市场交易是在集团、政党间交易；
③经济市场交易是自愿平等等价交易；政治市场交易非自愿性、不平等性、强制性。
3. 公共选择理论对公共管理学的理论启示：
①用经济学方法和假设研究政治，建立严谨的有关政府一般理论的努力，为公共管理学研究提供了经济学视野和新的研究途径；
②对资本主义民主政治过程得矛盾性、投票制度的虚伪性、少数利益集团对决策过程操纵性的分析引发对政府干预行为的局限性及带来的种种弊端的反思；
③强调规则、立宪和立宪限制重要性的思想，改革政治先改革规则、市场失灵根源是现行法律-政治规则失灵，使公共管理从规则制度创新层面研究。
（二）政府失灵论
政府失灵（Government failure）是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时涉及的主题，是公共选择理论的核心论题。政府失灵：指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。
政府干预行为的局限性表现及其原因：
1. 公共决策失效：相对市场决策，政治决策是更复杂的过程，有相当的不确定性，存在诸多困难、障碍或制约因素，使政府难以制定并实施好或合理的公共政策，导致公共决策失效。
公共决策失误的原因：
（1）社会实际上不存在作为政府决策目标的所谓公共利益。
（2）即使存在某种公共利益，现有公共决策机制却因自身内在缺陷难以实现这种利益。
（3）决策信息的不完全性。（4）选民的“短见效应”（5）选民的“理性无知”。
2. 政府工作机构的低效率：政府机构执行政策和公共物品供给的效率不高，官僚主义作风严重，必然影响政策执行结果，使好政策产生恶结果，导致政府干预失败。
低效率原因：①缺乏竞争性压力②没有降低成本的激励机制③缺乏监督信息。
3. 政府的内部性与扩张。
（1）政府内部性（internalities）指公共机构尤其政府部门及其官员追求自身利益或组织自身目标而非公共利益或社会福利的特性。内部性被看作是非市场缺陷和政府失灵的基本原因。
（2）政府部门扩张：包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。
（3）公共部门出现自我膨胀的原因：政府是公共物品的提供者和外在效应的消除者；政府是收入和财产的再分配者；利益集团的存在；官僚机构的存在；财政幻觉。
4. 政府的寻租活动。
（1）寻租（Rent-seeking）指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或维护既得经济利益或对既得利益再分配的非生产性活动，是用较低贿赂成本获取较高收益或超额利润的活动。
①寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经济利益。
②寻租活动特点：利用各种合法或非法手段获得拥有租金的特权。
③现代社会寻租活动，是利用行政法律手段来阻碍生产要素在不同产业间自由流动、自由竞争，以维护和
攫取既得利益。
（2）寻租活动导致“政府失灵”的原因：
①寻租导致经济资源配置扭曲，或是资源无效配置的根源；②寻租作为非生产性活动，它不增加任何新产
品或新财富，只改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；③寻租导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府声誉，增加廉政成本，导致社会资源浪费。
（3）“政府失灵论”对公共管理学的启迪作用：
①深刻分析西方市场经济条件下政府干预行为的局限性及代议民主制度的内在缺陷；
②克服了以往在研究或处理市场与政府关系问题上存在的偏差，弥补了政府行为缺陷研究的空白；
③提供方法论启示，把政治制度因素看做经济过程内生变量，把政府行为和制度因素纳入经济学分析框架。（三）代理理论和交易费用理论
1. 代理理论（Agent Theory）：又合同理论。在专业分工条件下，每个人不可能自给自足，就产生“委托
代理”关系，作为一种契约，一个或多个行为主体指定或雇佣另一些行为主体为其提供服务，授予后者一定决策权力，并依据后者提供服务的数量和质量支付相应报酬。如：雇主与雇员，律师与当事人，选民与政治家之间的关系。
（1基本假定：处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍现象。
（2委托—代理关系的核心：委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。
（3它关注三个主要问题：①代理人的选择和对代理人的激励；②减少“代理成本”或由代理引起的资源耗费；③签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。
2. 交易费用理论（Transaction cost theory）：是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。在新制度经济学看来，交易费用：指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。交易费用理论关注焦点：是如何降低交易费用。
科斯（Ronal H. Coase）观点：于1937年提出交易费用概念：运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。
①科斯用交易费用的概念解释为什么会出现企业：企业从一个专业化的交易经济中出现的主要原因，在于利用价格机制是有成本的。企业出现后，依靠价格纽带形成的交易关系，就被企业内的契约关系所代替，外部问题被“内部化”。原有市场交易及由此导致的交易费用被企业内协调和组织费用代替。从这个角度出发，企业被看成是价格机制的替代物。
②科斯理论中，经济资源配置机制既可以是市场又可以是企业，在市场上，经济资源通过价格机制引导配置，在企业中，经济资源通过组织活动进行计划配置。企业的起源就是由于组织协调比价格协调更为有效，即节约了交易费用。
③当企业规模扩张到某一边际点，即企业再多“内化”一项市场交易所引起的管理费用，等于别的企业组织这项交易的费用时，静态均衡就实现了，企业与市场之间规模边界就确定了。
第二节公共管理学科的发展历程（理解）
一、公共行政时期（1887－20世纪70年代末）
（一）传统的公共行政（1887－1960）：处于西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型阶段，行政或管理在整个国家或社会管理中地位日渐上升。
公共行政学研究特点：①多采用制度或法理研究方法，重点关注正式政府组织机构②主张政治行政分开③探究行政管理一般性原理④强调效率是最高标准。
1.政治与行政的关系，这一时期前后有变化。文官制度改革—政策科学
2.管理组织体制运行方式产生了官僚制理论，先后流行科学管理思想和行为主义管理思想。
（二）新公共行政时期（1960－1980）
1.政治与行政关系，行政活动中的价值倾向受到更多关注。
2.韦伯的官僚制理论也开始受到越来越多的批评。
3.具体理论方法的运用，公共行政更多受到经济学和管理学等多学科理论与方法的影响。
4.这一时期公共政策研究得到空前的发展，甚至大有形成独立学科的趋势。
二、公共管理时期（1980年至今）
（1）与公共行政时期区别：①关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；
②关注政治与行政关系，也注重当代经济学、管理学理论及工商管理经验的引进。
（2）在实践上，公共管理力图解决三个问题：
①重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府管得少一些、好一些；
②实现社会自治，鼓励公共管理社会化，利用市场和社会力量提供公共服务，弥补政府不足；
③改革政府部门内部管理体制，尽可能引进竞争机制，提高政府部门工作效率和为社会服务的质量，使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。
第三节新公共管理（了解各国模式，重点学习经验）
新公共管理核心思想：把私人部门管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务中，目标是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。
一、主要工业化国家的新公共管理实践
（一）英国新右派的政府改革：1979撒切尔上台为标志，新公共管理实践的开端。主要特点：
⑴视民众为顾客，强调顾客选择权。民众在市场机制下，选择公共或私人部门提供公共服务。
⑵创造市场或准市场竞争机制。以众多公共服务供给者取代单一垄断供给者，形成竞争机制。
⑶扩大个人及私部门活动范围，使个人自力更生，自愿性团体扮演更积极角色；
增加私部门提供公共服务的机会，政府机构将注意力放在原先忽视的，但民众真正需要的服务上。
⑷将公共物品购买者角色与供给者角色分离开，防止政府机构利用裁判员地位，谋额外好处。
⑸对公共服务供给者与购买者的关系，强调用契约或半契约方式加以控制。
⑹由市场检测绩效目标。部门内，管理者对资源支配运用必须与管理目标相结合，即管理者目标在于实现目标，对部门绩效评判，取决于顾客满意度。
⑺弹性薪酬。即由实际市场和绩效水平决定薪酬，使薪酬待遇成为激励工具。
（二）美国的新治理。90年代克林顿时期。特征：
⑴强调与非营利组织建立联盟关系，采取与公、私部门合作生产的方式提供公共服务
⑵鼓励民间部门参与公共物品生产，吸引并授权公民团体直接参与公共方案设计，强调决策过程分权化。
⑶强调公共行动的重点在于任务而非方案，在于实际绩效而非预算盲目投入，在于投资而非花费，在于认知顾客需要而非政府机构自身，强调公共服务品质而不仅仅是服务效率。
⑷在手段上运用企业管理、授权、建立工作团队、运用市场机制、信息技术等新和管理方法。
（三）其它西方国家的实践。
1. 澳大利亚和新西兰：新西兰新公共管理9项原则：
①政府只在非政府机构（如私人企业和志愿者团体）无效率和无效能时才涉入其活动。
②一切隶属于政府部门的事业单位，必须被改制为私部门公司。
③必须尽可能明确和清楚界定政府各部门、皇家机构及每个官员的目标。
④必须尽可能把存在潜在冲突的职责安置在不同机构中。
⑤内阁部长和各部执行长（Chief Executive）职责要明确，部长对选择方案负责，执行长在最少干预下，对方案的投入及产出负责。
⑥公共基金使用包括购买政策，须经辩论及市场竞争；公共基金服务的品质、数量和成本均须由购买者而非生产者决定。
⑦制度设计必须使公共服务提供者获利最小化。
⑧治理结构趋向降低代理成本和交易成本。
⑨行政效率、顾客反应及决策权力的利益必须尽可能与执行紧密结合。
2.欧洲大陆各国特征：对产出与结果进行控制；制定项目预算和绩效标准；采用服务和顾客导向；康采恩式权责划分；责任委托给商业单位。
（四）各国新公共管理实践的共同特点
1.为解决财政问题，各国行政改革内容大都包括私有化或带有私有化倾向的改革措施。从实际效果看，使
政府财政压力减轻，探索出使社会逐渐摆脱对政府过分依赖的可行之路。
2.为改革政府传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念和私营部门管理技能。
3.为满足社会动态需求对行政架构作出调整：界定决策机构和执行机构的职能，加强执行机构并赋予两者
相应的支配权。这样可使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置，使执行机构将主要精力放在提供必要的优质社会服务上。
4.实现政府公共服务方面的“角色”转变，由公共服务直接提供者变为公共服务“监督人”。
5.通过政府改革取得的成果，使各国执政者产生一个认同：要想真正做到精简政府，使之摆脱财政赤字和
琐事的困扰，就应将政府职能定位于“掌舵”而不是“划桨”。
（五）当前西方政府改革的新动向（20世纪90年代中期以后）
1.在政府与市场间作公共选择。虽在实践上仍更偏向政府，但更多市场，更小而有效的政府已成为西方各
国乃至转轨国家和发展中国家的共识，成为世界各国政府改革的指导思想。
2.政府与市场关系的改革在美国等国转化为一场重塑政府的运动。虽在削减社会福利支出方面没有实质性
进展，有的国家甚至有回潮；但在放松管制，公共领域引进市场机制，建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性进展。
3.强化信息技术运用的实践变成一场重塑政府运动。20世纪80年代强调采用信息技术，90 年代开始强调
利用信息技术改革原有工作程序、组织等结构问题。
4.各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善。新公共管理思潮影响下，强化政府政
策执行部门自主权改革，重新塑造政治（政策）与行政（执行）间的关系。
二、对新公共管理的评析（一）新公共管理的时代特征
1.新公共管理既是解决西方社会现实问题产物，也是对公共管理时代要求积极回应的产物。
与传统公共行政学相比，“新公共管理“范式的创新：①为公共部门管理尤其政府管理研究奠定更广泛、坚实的理论基础；②开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列主题创新；③建立更全面、综合的知识框架；④提供当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。
2.新公共管理体现了国家与社会，政府与市场关系的新格局。
20世纪80年代始，西方国家逐渐显现对市场的回归，90年代世界范围出现政府权力、职能和责任的全面退却。政府从社会制高点后撤，是从20世纪向21世纪公共行政领域中的重要现象。基于科技革命、新产业革命及全球化的深刻变化，正在从根本上改变国家与社会，政府与市场的关系，新公共管理体现这种新的关系格局，并推动其向纵深发展。
3.新公共管理反映政府职能定位发生根本转变的趋势。
政府与市场关系新格局的形成，是由政府职能定位的根本性转变引起的。政府由所有者和经济活动直接管理人向监管人和规则制定人转变。表现为政府公共政策化和公共管理社会化。
（二）新公共管理的“解题”特色
⑴“谁来管理”问题，新公共管理认为，与市场相比，政府在服务质量和服务效率方面存在先天不足，由政府垄断社会管理和公共服务一切基本方面的做法是不当的，政府应全面后撤，只做那些只能由政府做、政府又有能力做好的事情，把那些社会有能力承担的社会管理和公共服务活动尽可能交给社会，让社会实现自我管理。实现传统政府职能向社会转移的重要思路：将政策职能（掌舵）与管理职能（划桨）分开。
⑵“如何管理”方面：引进市场竞争机制和私部门成功管理经验和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具体表现：①广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制。②政府服务以顾客为导向。③由重视工作过程和投入转向注重结果和产出。④通过多种形式授权改善公共部门工作。⑤放松严格行政规制，实施严明绩效目标控制⑦重视公共人力资源管理。⑥文官与政务官之间密切互动，政策制定和行政管理相互渗透。
（三）新公共管理的理论困难与受到的批评
⑴新公共管理的理论困难：是“公共性”与管理主义的两难选择。公共部门和私人组织、公共管理和私人管理的差异是根本性质的，很难回避。解决这一困难的两个办法存在风险与疑惑：
①假设本质上没有差别让一般管理长驱直入，则会危及其“公共性”，且对其本身带来极大冲击；
②决策层面坚持公共性，执行层面采取管理主义是否可行尚有疑问。
⑵新公共管理面临的主要批评：是其沉溺于市场基本教义，事实证明任何对市场的过度依赖都是不恰当的。
（四）新公共管理的借鉴意义（启示）：
1.必须加大政府体制创新力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品供给的局面；
2.充分认识市场机制是改善政府绩效的有效手段，引入竞争机制用市场力量改造政府，提高政府工作效率；
3.必须增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系；
4.注意研究借鉴当代工商管理（企业管理）领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统行政管理模式向当代新公共管理模式的转变。
课后阅读：代理人的“道德困境”
第三章公共管理的主体
第一节公共组织的理论
一、公共组织的概念
（一）组织和公共组织：
1. 组织：是人们按一定目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为实现某种目的有意识建立的人类群体。简单说，组织是两个以上的人、目标和特定人际关系三种要素构成的特殊的人群体系。
2. 公共组织：是以实现公共利益为目标的组织，一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。包括：政府、以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织。
3. 非公共组织：一般不以公共利益为目标，他们做追求和维护的是组织成员的私人利益。
（二）公共组织基本要素
1. 物质要素:①人员。按组织目标职能将不同专业水平年龄的人组合起来，是公共组织的主体和核心；
②经费。维持公共组织运营和发展；③物资设备。是公共组织赖以生存发展的物质基础。
2.精神要素：①目标，组织产生发展的基础和原因，是组织存在的灵魂、前进的方向，本质上反应组织
的基本职能。包括：任务、目的、指标、数量、质量、时限等，分总目标、分目标、工作目标。
②责权结构，组织系统内各子系统、工作单元及成员、职位间任务权力责任的从属并列关系
③人际关系，稳定组织内在要素，调动成员主动性、积极性。
二、公共组织的性质
（一）公共组织与非公共组织的区别
①基本目的不同。非公共组织：追求组织成员私人利益，为相关利益者服务；
公共组织：追求全面的社会效益和经济效益，是全国社会成员整体利益，实现公共利益。
②提供产品不同。非公共组织：从事商品、劳务生产，向社会提供私人产品，消费者必须支付货币，购买和享用其产品；公共组织：为社会提供公共产品，无需单独付费或只需支付有限使用的费用。
③管理对象不同。非公共组织：本组织成员，对本组织外社会成员的活动无权干涉；
公共组织：可以是整个社会，对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从。
④活动依据不同。非公共组织：服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据。其权力建立在组织成员平等契约关系上；公共组织以国家强制权力为活动依据，以国家法律作为活动依据和准绳。依法管理是公共组织的重要特点。
（二）公共组织的性质：
①社会性。公共组织的基础。从根本上维护社会利益，维护社会统治秩序，履行社会管理任务。
②权威性。强制服从是政府权威突出特征。对于特定对象，非政府公共组织也具有权威。
③法制性。是公共组织权威性的基础，公共组织建立、撤销以及开展活动都以宪法和法律为依据。
④系统性。公共组织是依法设置、由若干要素按照一定的目标结构、层次结构、部门结构、权力结构所组成的职责分明、协调有序的有机整体，其组织系统遍布全国各地。
⑤主动性。主动适应社会发展变化。研究、提出社会各项事业的发展规划，为社会生产和生活服务。
三、公共组织的结构
（一）公共组织的纵向结构（图3-1P65）
公共组织纵向结构分工的职责分配关系：
①最高层次公共组织为决策层，负责制定本部门行政总目标、总方针、总政策和总实施方案，最高层次公共组织，是开放的公共组织。
②中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、方针政策，以此为依据结合本单位具体工作实际，制定本单位具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施工作。中层公共组织为半封闭半开放系统。
③基层公共组织为技术操作层，执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织协调、指挥下，负责技术操作性的具体工作。组织基本为封闭型，技术方法的选择是公共组织内部问题。
（增）评价：公共组织纵向结构形成的公共组织层级制，在公共组织运行中的优缺点：
优点：①分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，做到事权集中，统一指挥；
②行动迅速，能及时根据本地情况做出决策，就地组织实施，有利就地监督和控制；
③能发挥各层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；
④各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。
缺点: ①各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通；②容易形成地方的块块分割，不利各地经济和文化的交流与发展；③容易形成地方主义，不利中央对地方的宏观控制。
（二）公共组织的横向结构
1.按业务性质分工：指按公共管理业务性质异同来组成公共组织单位，是其平行分化的基本方式。（增）优点：①符合分工专业化的原则，提高管理效率。②有利统一管理业务的方针、政策和法规，避免
政出多门。③体现事权一致的原则，便于协调。
缺点：①业务事权过于集中，容易条条分割，不利合作协调。②分工过细，易造成部门林立。
③有些业务性质混淆不清，不易明确划分，易产生组织冲突。
2.按管理程序分工：按公共管理工作程序不同分别设置公共组织部门。根据公共管理过程咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节划分咨询、领导决策、执行、信息、监督部门等。（增）评价
优点: ①注重公共管理工作的技术方法，有利提高管理人员专业技术知识；
②从事某项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利节省人力、物力、财力；
③公共管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。
缺点：①工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；
②使用上有局限性，只能对有较大独立性的程序可设置部门，多数工作程序无法独立出来。
3.按管理对象分工：按公共组织服务的人群、财物为对象进行部门设置。最常见的是政府经济行业主管部门的设置。如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部管理。（增）
优点：①根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要。
②群众对公共组织职责一目了然，易于沟通和监督
缺点：①管理对象增多，导致部门林立，不利精简节约。
②容易忽视甚至割裂管理对象间等相互联系，可能产生综合性工作无人管理的现象。
③容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍整体的利益。
④按服务对象与按业务性质划分部门发生重复、交叉，互相推诿、踢皮球，降低工作效率。（三）公共组织的主要结构形式
1.直线制。垂直系统，统一指挥，纵向管理横向辅助。
特点：机构简单，职权明确，命令统一，决策迅速，个人负责。适于小规模任务。
缺点：等级森严，形式呆板，不利成员主动性积极性的发挥。
2.职能制。按专业分工设置职能部门，部门在自身业务范围内行使职权。
优点：解决主管领导对专业指挥的困难。
缺点：各职能部门都有指挥权，多头领导不好协调。
3.直线职能制。直线制为基础，行政首长下设职能部门从事专业管理，并作该级领导的参谋。
优点：保证统一领导，避免多头制；缺点：易忽视参谋部门作用，过分强调领导指挥权。
被广泛采用的原因：简单有效。“直线-职能-参谋“结构，横竖分工明确。
4.矩阵制。由专门从事某项工作的项目组形式发展来的组织结构。
特点：纵横联系，适应性强，机动灵活。缺点：缺乏稳定性。不能大规模运用，发生双重领导冲突。
适用：工作内容变动频繁、每项工作完成需运用众多技术知识的组织；或为一般组织安排临时性工作任务的补充结构形式。
第二节公共组织的类型
一、政府组织
（一）政府的概念
⑴国际法意义的政府是主权国家的要件，指某一国家或地区合法代表者，是主权国家代理者。
⑵国家必须具备的条件：①人民；②定居的土地，流浪的民族不是国家；③政府，有一个或更多的人代表人民，并按本国法律统治。一个无政府状态的社会不是国家；④主权的政府。主权是最高权威，即一个独立于世界上任何其他权威之外的权威。
⑶政治学中的政府，是统治集团借以实现统治意志的政治统治机关，是国家实体的一部分，是政治组织的核心组成部分。
⑷行政学上的政府：专指根据官僚制原则组织起来的国家行政机关。
⑸社会学上的政府：是社会组织的一种，与一般的社会组织相比，有较强的政治性。
综上：政府：国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。
广义政府：指行使国家权力的所有机关，包括国家立法、司法、行政机关。立法机关制定法律，行政机关执行法律，司法机关运用法律审判案件。
狭义政府：仅指国家行政机关，即根据宪法和法律组建的、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。本书主要研究狭义政府。
（二）政府的主要类型（现代国家政府形式）：
1.总统制政府：是以总统为政府首脑的政权组织形式，国家行政权力集于总统一身，总统既是国家元首，又是国家行政机关首脑。实行总统制国家，政府机关较彻底采用三权分立原则。总统是国家机构中的主要部分，由选举产生，拥有实权。美国是这种体制的典型代表。
2.内阁制政府：是在形式上由国家元首负责，实质上由政府总理负责的政府体制。内阁制国家中，国家元首不负实际责任，没有行政实权。总理担负实际行政责任，并握有行政实权。
3.委员会制政府：或合议制政府，职权不由一个行政首长行使，而由一个委员会集体行使。
二、非政府公共组织
（一）非政府公共组织的概念
非政府公共组织，指承担公共物品生产与提供、进行公共事务管理的除政府组织以外的其他所有公共组织。
（二）非政府公共组织的主要类型
1.公共事业组织：包括事业单位和民办非企业单位
2.公共企业组织：指中央或地方政府授权管理公共事务、提公共物品的国有企业。
3.社会中介组织：介于政府、企业、社会公众之间的从事咨询、服务、沟通、监督、仲裁、公证等活动的非营利组织。包括会计事务所、律师事务所等。
4.社会团体：中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。
5.民间自治组织：指在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的组织。
三、公共组织的作用
（一）公共组织是公共管理的主体：
公共组织是管理社会公共事务的主体，是公共管理活动的物质基础和力量源泉。
（二）公共组织是公共管理活动的基本支点：组织和人事是一切管理活动的两个支点，构成管理活动的基本框架，公共组织是公共管理人员的载体。
（三）公共组织汇集和放大了管理人员的力量：公共组织是人，体力精力聪明才智的放大；是人力物力财力和时间效用的放大，形成强大的组织力量，充分利用资源，避免浪费。
第三节公共组织中的人员
一、公共组织中的领导者
（一）领导与领导者
1. 两种含义：①领导活动，即指挥、带领、引导、鼓励和影响下属为实现组织目标而努力的过程；
②领导者，即担任某项领导职责、扮演某种领导角色并实施领导过程的个人或集团。
2. 理解涵义把握三点：
⑴领导必须有领导者与被领导者，否则就不成其为领导。
⑵领导者拥有影响被领导者的能力或力量。这些能力或力量包括由组织赋予领导者的职位与权力，也包括领导者个人所具有的品德、才能、知识和感情等非权力的影响力。
⑶领导目的是通过被领导者达到组织目标。概括讲：领导是指挥、引导和影响被领导者为实现某种特定目标而努力的各种活动过程。
3. 领导者的影响力可以分为：
1.权力性影响力。由社会赋予个人的职务、地位、权力与资历等所构成的，特点是对部属的影响带有强迫性与不可抗拒性，以外推力的形式发挥作用，被影响者的心理和行为表现为被动、服从。权力性影响力对人的作用是有限的。
2.非权力性影响力。与法定权力无关，是由领导者自身的因素所产生的，并非外界赋予的。特点是自然形成，比权力影响力更具影响，有权力影响力起不到的作用。
3.公共管理学还从权力基础或者说基础性权力问题的角度研究领导者的行为。领导者的权力基础或基础性权力有5种，即合法权，惩罚权，奖励权，模范权，专长权。
（二）领导者的素质
1.思想品德素质：廉洁奉公、秉公行政、忠于职守、联系群众、善于团结；
2.文化知识素质：社会科学、自然科学基础知识；公共管理、领导科学、国民经济管理知识；
本职工作业务知识；丰富的生活工作经验知识。
3.领导能力素质：认识、组织管理、创新、表述、快速应变能力。
4.心理素质：热情冷静、灵活坚定、自制勇敢、谨慎、有胆有识魄力过人、公平正直光明磊落、
豁达大度严己宽人、务实质朴诚实精明、谦虚自尊举止文明、严肃活泼乐观热忱。
5.身体素质：身体健康、生命力旺盛、精力充沛。
（三）领导方式：指在特定的环境中采用的作用于被领导者的行为方式，具有策略性和倾向性。
领导方式大致分为四种类型：
1.集权型领导方式：指领导者个人决定一切，要求下属绝对服从，已完成任务为直接目标，以采用权力控制手段为主要形式的一种领导方式。特点：确定明确的目标；严格的组织控制；严密控制下级的行为过程；注重物质成果；行为方向是自上而下的。
2.民主型领导方式：领导者发动下属参与讨论、共同商量、集思广益，然后进行决策，做到上下通融、和谐一致地工作。以调动人的主动性为直接目的，以激励为主要手段，表现为领导者对决策目标的自觉感受，对决策实施方法的自主选择。特点：领导对下属给予感情支持；心理渗透；提供参与机会；实施能力培养；行为方向是双向的、上下结合；领导力求促进人际关系的和谐。
3.放任型领导方式：指领导者撒手不管，下属享有完全自由，领导者完全放弃领导职责。这是一种不负责任的领导方式。
4.“无为而治”型领导方式：当事情已按照他固有的规律运行时，领导者不再改变它，而是让它按自己的方式进行；实质是形放实不放，放小不放大；领导者超脱于具体事物之上，只管带有全局性、方向性、关键性的大事情。
5.领导方式的运用，不存在一种绝对的标准。美国管理学家菲德勒（F. E. Fiedler）在大量研究的基础上提出有效领导的权变理论：关注领导者与被领导者及环境间的相互影响。认为，一种具体领导方式不可能到处都适用，有效的领导行为应随被领导者特点和环境的变化而变化。这种关系可以用下式来表示：
E= f（L，F，S）E—领导的有效性 L—领导者 F—被领导者 S—环境 f—函数关系
领导工作受领导者所处客观环境的影响。领导方式是领导者特征、追随者特征和环境的函数。
二、公共组织中的一般管理者
（一）领导者与管理者的区别：管理者是被任命的，拥有合法的权力进行奖励和处罚，影响力来自所在的职位所赋予的正式权力——领导者则可能是被任命的，也可能是从一个群体中自然产生出来的，领导者可以不运用正式权力影响他人活动。
（二）管理者的主要类型与职责. 据公共管理活动中地位与作用的差异划分：
①决策成员是公共组织中参与制定组织目标、总体规划、发展计划和重大项目决定的个人或集体。决策集团是一个具有相对稳定性、正式的核心组织。决策人员是公共组织中枢系统构成成分。
②执行人员是参加程序性执行工作的全部公共组织成员。按岗位不同，可区分为领导人员、计划人员、指挥人员、实施骨干等类别。
③监督人员是公共组织中负有监督职责的专职机构的工作人员。是公共权力正确运用、组织系统正常运转、达到特定目标的重要保障；按照具体工作不同，又可分为行政监察人员和审计人员。
④咨询人员是根据公共管理实践需要对公共管理理论、方针政策、管理目标、重大项目、专门课题进行调查研究、提供决策预选方案和咨询意见的人员。
三、被管理者
（一）内部被管理者——公共组织成员
1. 管理者与被管理者的静态划分：行政首长、主持工作主要负责人——其部下工作人员
2. 管理者与被管理者的动态划分：特定工作程序和工作关系中发挥领导作用人员和处于被控制、服从、执行地位的人员。
（二）外部被管理者——社会公众
1. 关系：社会公众是公共管理的基本主体，他们创建公共组织，指导公共管理活动基本方向；公众个人是公共管理中的被管理者，个人利益以集体利益为依归，服从公共组织管理。
2. 具体说，社会公众影响公共管理的方面：
①社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存在的基础。
②社会公众的意见决定公共管理的合法性程度。管理的权威来自被管理者接受服从的程度。
③社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结构设计。
④社会公众的素质影响着公共管理方式的选择。
第四节传统公共组织的困境与变革
一、科层制的基本特征
（一）马克斯·韦伯的科层制理论
科层制（或译官僚制）理论，是德国社会学家马克斯·韦伯“组织理论之父”庞大政治社会思想的有机组成部分。韦伯认为，任何组织存在都是靠权威维持的，合法的权威有三种类型：①基于习俗惯例的传统型权威；②基于领袖个人超凡魅力的超人型权威；③基于理性法规的法理型权威。每一种权威各有其理想的组织，科层制是与法理型权威最适宜的组织形式。
（二）科层制组织的特征
1.组织标准化。为完成繁重复杂的工作任务，科层制管理在组织中推行标准化方法，以此提高工作绩效。包括3个方面：⑴分工专业化；⑵工作指标化；⑶人员统一化。
2.工作秩序化。秩序是一切组织存在发展的基础。科层制管理方法强调在公共组织内部各要素、环节间形成有机联系，使相关组织间互相协调，密切配合，形成一个无障碍的工作流。要求理顺组织内外各种关系，包括命令服从关系、信息沟通关系、意见反映与反馈关系等。
3.管理规范化。科层制管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系干扰。包括：
①组织成员间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为、情感、偶然的因素，尤其排斥不良人际关系的影响。②对所有人一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。
③明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。
④精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。
二、传统科层制组织的困境
（一）对传统科层制理论的评述。
1. 传统科层制理论的基本贡献：
①把专业化分工原理广泛引入组织管理中，提出职能化（专业化）管理原理，为构造科学管理的组织结构及发展演变奠定一般的原则基础。
②总结概括出管理的基本原理，提出建立理性组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织。
③倡导“理性化－法律化”组织形态，强调组织运作应以法律为规范。
总之，传统科层制组织的研究所追求的理想组织是一个目标明确，专业分工，指挥统一，层级节制，幅度适中，权责相称，协调一致，法规完备，高效合理的组织体系。
2.传统科层制理论的不足表现为：
①只研究公共组织的静态结构，忽视组织动态面的研究。关注重点是组织结构、如何分工、建立层级节制体系、订立法令规章工作标准，但法规制度过于繁琐，会影响组织目标的实现。
②强调组织非人格化、理性化，忽视对人的主观能动性及多方面需求的研究。把人简单视为生产工具与经济动物，忽视人的尊严与价值。
③只将组织当作封闭型系统研究，没有探讨组织与其外在环境间的相互关系、相互影响。
（二）科层制组织的内在缺陷
1.科层制管理造就刚性官僚系统，象一部机器没有灵活性和主动精神，只有齿轮间被动运转。
2.采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性。
3.排除竞争的必要与可能，组织成员照章办事，默守陈规，以至造成得过且过、不负责任。
4.依靠条块分割的专业化单位解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。
总之，科层制曾经意味着组织方式的理性和效率。它给公共组织带来稳定公平精确的逻辑规范。但公共组织科层制，形成典型的官僚体制，专注于各种规章制度和等级节制的指挥系统，导致中央集权、层次繁多、行动迟缓的弊端。如环境稳定，任务简单明确，社会需求单一雷同，传统的官僚体制还可以胜任。但在新兴信息社会，人的个性与要求更加多样化和复杂化，事物变化幅度与速度大大增加，科层制管理模式已不能有效运转，必须采用新的管理方法。
三、公共组织的变革：
（一）公共组织变革的主要动因（外部因素）：
1.经济体制的转轨推动公共组织的变革。经济体制变化永远是公共组织变革的重要动因。人类社会从自然经济形态到市场经济时代，作为公共管理主体的公共组织也在不断变革。
2.政治制度的更迭导致公共组织的变革。政治制度质变：指新的政治制度代替旧的政治制度，是制度性质的根本性变化，决定公共组织为谁服务，使公共组织发生根本性质的变化。此时公共组织的变革表现为：制度的全面重新设计与确立。
3.社会发展程度促进或制约公共组织的变革。社会发展程度四个衡量方面：
①社会企事业组织发育独立成熟程度②社会群团组织独立程度和参与意识③大众传媒对社会介入程度和自身现代化程度，促进公共组织自律意识的形成④公民素质高低，影响公民对公共组织目标的理解和认同。
4.国际环境的重大变化影响公共组织的变革。科技高度发达的信息社会和全球化，密切国家间的关系，要求各国政府在、政策、职能、组织结构上相互衔接，共同应对挑战；估计关系中的重大问题，要求各国政府作出相应的对策，调整自己的政策乃至职能和机构。
（二）公共组织变革的目标
1.提高公共组织对外在环境的适应力、改造力。
2.加强公共组织自身的稳定性、协调性。
（三）公共组织变革的主要内容。1.公共组织职能的变革
①职能作用的领域：公共组织由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。
②职能作用的性质：公共组织由保卫性统治性职能为主向管理性服务性职能为主方向转变。
③职能的分化程度：公共组织的职能是由原来混淆不清向高度分化转变。
④职能行使方式：公共组织由以人治为主转向以法治为主；由以行政手段为主转向以法律和经济手段为主。
2.公共组织结构的变革公共组织结构：公共组织各要素排列组合方式。包括纵向层级结构和横向部门结构。
⑴横向部门结构：公共组织变革有：①公共管理过程：正由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。②公共管理的作用领域：由于“有限政府”的出现，使政府许多微观管理职能交给社会，精简、撤并相应部门，与此相应，增强政府对社会尤其是对经济宏观管理部门。
⑵纵向层级：公共组织结构有从集权式尖塔型结构形式向分权式扁平型结构形式发展趋势。
3.公共组织权力关系的变革
权力分配关系发生调整：一般事务管理从集权型走向分权型，宏观事务管理从分权型走向集权型。
①公共组织向社会组织还权。以政府为主的公共组织还权于社会是时代的潮流。
②横向分权。公共组织权力体系由单纯直线型向直线权力关系和参谋权力关系并存转变。
③在纵向权力分配上，有着集权与分权互相融合的趋势。
第四章公共管理的物品及供给
第一节公共物品的含义和类型
一、公共物品的含义
公共物品是相对那些可以划分为企业或个人消费单元的基本生活或生产资料等私人产品而言的共享性物质产品和服务项目。表：公共物品与私人物品的消费模式比较（P ）
二、公共物品的特性
1. 受益的非排他性：在消费过程中，技术上不能将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品受益范围之外；或者这种排除在技术上可行，但成本太高。
2. 消费的非竞争性：指某一个人或厂商对公共物品的享用，不排斥、妨碍其他人或厂商对其的同时享用，也不会因此减少其他人或厂商享用该种公共物品的数量或质量。
3.效用的不可分割性：指公共物品是向整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费特点。（增）
三、判别公共物品的步骤（图表P91~92）
四、公共物品的分类
（一）纯公共物品和准公共物品.依据是否具有非竞争性和非排他性这两种特性划分，可分为:
（1）同时具有排他性与竞争性的纯私人物品；（2）具有排他性与非竞争性的俱乐部产品。
（3）具有非排他性与竞争性的公共资源；（4）同时具有非排他性与非竞争性的纯公共物品
俱乐部产品和公共资源都属于准公共物品
1.俱乐部产品，特点是在特定限度内消费上具有非竞争性，同时在技术上很容易排他。特性在于：当消费成员超过一定数量时就会发生拥挤现象，破坏其非竞争性。
2.公共资源：消费具有竞争性，但无法有效第排他，不能将不付费者排除在消费之外。
①对这类物品的消费不用支付成本，参与者在个人理性的驱使下追求利益最大化而不计较公共资源由此而支付的成本，导致集体非理性。②公共资源的竞争性意味着个体消费的增加会给其他人带来负的外部效应。
（二）混合物品和公共中间品
1. 混合物品具有较大范围的正的外部性。教育、卫生、科技都属于这类物品
2. 公共中间品：未被最终消费、而被用作投入、进入生产过程的公共物品。消费主体一般是厂商。
（三）全球性公共物品、全国性公共物品、区域性公共物品和地方性公共物品
（四）公共物品与公共服务
1. 公共服务是指向社会公众提供基本的、范围广泛的、非营利性的服务。具体来说：
①是面向大众的服务②用于满足人们基本生活需求的服务③内容十分广泛④非营利性的
2. 公共物品现实中的三种类型：①实物公共物品，如国防、交通设施②精神（规范）性公共物品，如制度、思想和文化③信息类公共物品，在不考虑知识产权和专利的情况下，具有共享性，如天气预报等。
五、公共物品和私人物品供给。市场机制供给和需求无效率的原因：两种效率损失
①在消费是竞争性而排他不可行的情况下，市场提供公共物品将引起一种效率损失，即可能导致公共物品供给不足。
②公共物品的非竞争性消费使增加一个人消费引起的边际成本为零，按价格等于边际成本的资源有效利用原则，对这一产品消费不应该收费。但新增加消费者的边际成本为零，并不说明提供这一产品不需要成本。所以如果由市场提供，则必然会收费，阻止人们消费这一物品
效率损失意味着公共物品领域资源配置的市场失灵。市场失灵，并不是社会不需要公共物品，市场失灵后，政府公共机关负责社会公共物品供给，成为市场经济条件下政府的基本职能。
第二节公共物品的供给
一、公共物品供给的特点
①政府是公共物品的供给主体：通过税收、财政预算筹集资金，投入公共部门形成供给能力；
②公共物品的供给具有规模性：公共物品是大众需求、大众消费，需要规模供给；
③公共物品的供给往往无差异：公共物品以大多数人利益为价值取向，不可能单独消费；
④公共物品的供给具有非均衡性：公共物品需求不确定性，供给总是滞后或超前于市场需求。因为光盘内公共物品消费的弹性和可替代性总体大于私人物品，因此供求非均衡一般不会导致过剩或短缺危机。
二、政府机构与公共物品的供给。政府官僚机构提供公共物品同私人部门提供私人物品的差别：
①政府官僚机构中不存在提供同种公共物品的竞争，缺乏刺激降低公共部门服务效率。
②政府机构官僚不以利润最大化为工作目标。追求利润必然降低成本，不以营利为目的政府机构提供公共物品，往往与较高的成本相伴随。
③公共物品常不以价格形式出售。社会成员对公共部门工作评价时，敏感程度低于市场价格。
④实证分析表明官僚对政府预算极大化的追求，必然导致公共物品或服务的供给量过剩，而高于其最佳的产量水平。图 10-3（A/B）有助于解释这个结论：（图P99）
三、公共物品有效供给的条件
（一）帕累托最优供给量（图P100）【不懂，查资料】
公共物品的价格事实上就是税收，公共物品有效供给的分析是假定以个人交纳的税收负担公共物品的
生产成本，税收应由个人收益程度决定，实行差别税收，这称为税收的收益原则。
（二）公共物品最优供给的均衡分析
1.庇古均衡：公共物品消费的的边际效应等于税收的边际负效应
2.局部均衡与一般均衡
3.林达尔均衡（Lindahl Equilibrium）（图P103）
公共物品有效供给的关键：消费者按自己从公共物品消费中获得的边际效用水平真实地表示自己对公共物品的需求，相应承担公共物品的成本。这也正是公共物品有效供给的困难所在。“搭便车”行为使公共物品实际供给水平远低于最优水平；或“夸大需求”导致过度供给必须设计一种能准确揭示人们偏好的机制，实现公共物品有效供给。
四、准公共物品与混合物品的供给（太乱了 ）
（一）准公共物品与混合物品特点
⑴拥挤性的公共物品：混合物品的一种，指那些随消费者人数增加而产生拥挤，从而会减少每个消费者从中获得的效益的公共物品或服务。效用虽然共享，但消费上具有一定竞争性。（P105）
⑵价格排他性的公共物品：另一种混合物品，指那些效益可以定价，可以在技术上实现排他性的公共物品或服务。特点是①的效用名义上向社会提供，即谁都可以享用；②在受益上却可以排他，即谁花钱谁受益。
（二）混合物品的供给
①理论上说法：私人物品或服务由私人部门通过市场提供，公共物品或服务由政府部门以非市场方式提供；
②实践上，很难将市场供给和政府供给截然分开。许多物品或服务上，二者相互交织，突出表现在混合物品或服务的供给上；
③混合物品或服务的共同特点：由私人部门通过市场提供，也可由政府部门给予补助的办法通过市场提供。
1、拥挤性公共物品的供给。收费实现排他性。
2、价格排他性公共物品的供给。生产和消费上可能产生正的外部效应。必须由政府补贴，否则供给不足。
五、公共物品供给的变化趋势（P106）
①公共物品供给主体的多元化：社会团体、公益组织、私人投资者、营利性公司；
②公共物品供给结构趋向丰富：划分消费群体消费层次，提供特定公共服务内容和项目；
③公共物品供给质量日趋提高：科技进步、需求更高、客观条件更好、市场机制促进。
第三节政府与公共物品供给
一、政府提供公共物品的方式
（一）政府提供不等于政府直接生产：公开招标、管理合同、租赁协议
（二）政府供给的两种方式：
（1）政府直接生产：纯公共物品、自然垄断性很高的准公共物品；
（2）政府间接生产：政府利用预算和政策安排形成经济刺激，引导私人企业参与公共物品生产。
实质是：在公共物品生产过程中引进市场和私人力量。方式有：
①政府与私人签定生产合同：具有规模经济效益的垄断性行业；②授权经营：外部性明显的公共物品
③出让经营权：初始投资量巨大，随后经营所需资本量较少，具有竞争性的公共物品
④政府经济资助：营利性性不高、未来才能盈利、风险大的公共物品
⑤政府参股：初始投资量大的基础设施项目。
二、改革政府在公共物品管理中的行为
（一）应有进有退，合理调整政府的经济活动领域。
政府应从绝大多数私人物品直接生产领域退出，通过拍卖和股份制改造等方式，将国有资产转移到教育、科学、安全秩序和社会保障等公共物品领域，增加这些领域的政府投入，改变公共物品领域政府进入不足、公共物品供给短缺的现状。如：①对意识形态倾注更多的政府关注；②对货币稳定、国际汇率、利率、金融信贷体制稳定等问题投入更多公共资源；③高风险具有战略意义的新技术产业；④法制建设和社会保障体系的完善，保证自由、公正、食品、医疗、教育、养老。
（二）应完善公共物品的提供方式，将政府直接和间接生产结合起来，提高公共物品的供给效率。
①具有规模经济效益的自然垄断性公共物品，通过生产合同由私人企业提供；
②外部性显著的公共产品，通过经营许可制度授权私人企业生产经营；
③盈利性不高或预期收益高但风险大的公共物品，通过各种形式经济资助支持私人企业生产经营；
④初始投资较大的基础设施类公共物品，通过参股形式向私人企业提供资本和分散私人投资风险，与私人企业共同承办。
（三）公共物品生产的主体（投资主体）应多元化，允许鼓励私营企业生产和经营公共物品。
（四）将市场机制引入公共物品供给领域，使该领域成为行政方式和竞争方式共同调节的领域。
（五）应明确中央政府与地方政府的分工，完善公共物品的提供机制。
应根据公共物品公共性程度和规模经济大小，明确各类公共物品应由哪一级政府负责提供，明确中央政府和地方政府的事权和财权划分。
第五章公共管理职能
第一节公共管理职能概述
一、公共管理职能的内涵及其形成原因
（一）公共管理职能的内涵
职能：指特定组织基于某种规定所承担的基本职责和基于自身特定结构形式所能发挥的功能作用的统称，是职责与功能的统一。
公共管理职能：指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。公共管理职能具体理解：
1.公共管理职能实施者是整个公共管理系统，包括政府行政机构为核心各类公共管理组织。
2.公共管理职能实施的依据：国家或社会通过某种途径赋予公共管理组织某种特定权力或者权威。①国家通过宪法法律形式赋予政府机构一定公共管理权力，当代政府主要是行政权力。②社会性公共管理组织不具有实施公共管理的正式权力，而依赖由某种特定因素自发形成的权威来运行。如慈善机构，志愿者组织的权威来自自身行为和社会认同。
3.公共管理职能的内容：公共管理系统对一国公共产品与公共服务进行管理的全部事务，诸如国防、公安与内政、环境保护、文化、教育、医疗卫生和福利保障等。
4.公共管理职能是公共管理组织特定功能作用的一种反映。
5.公共管理职能是一个独立、完整的体系。公共管理职能与政府职能既有联系，又有区别。政府职能是公共管理职能体系的核心构成部分，社会自治能力加强和政府职能社会化改革的展开，公共管理职能超出政府职能的范围。
（二）公共管理部门及其职能的存在原因
①公共管理部门及其职能体系的存在是与人类社会共始终的客观需求
其表现形式因生产力和社会分工发展阶段的不同而不同。是人类社会发展到一定阶段的必然产物与社会维持和发展的必然要求。
②公共管理部门及其职能体系的存在是当代各国社会与市场经济发展的基本要求。
③公共管理部门及其职能体系的存在，尤其是其存在状况与特定社会的自治能力密切相关。
现代国家，社会自制能力强弱直接影响公共权力组织的职能社会化进程以及非正式公共组织的发达程度。
二、公共管理职能的构成
（一）公共管理的程序性功能
①决策：管理者为解决问题、达成特定目标而制定与选择行动方案的一项基本的管理职能。他贯穿于一切管理活动之中。从动态运行角度看，主要包括：确立目标、发现问题、设计方案、最终方案抉择与实施等一系列基本步骤与内容。
②组织：基于人类对合作的需要。若想在实现决策目标的过程中产生比各个个体功能之和更大的功能、更高的效率，需要根据工作的要求和成员的特点，将适当的人安排在适合的岗位上，用规则制度确定各个成员之间的职责关系，以形成一个有机的组织结构，并使整个组织得以运转。
基本内容：组织结构设计、人员配备、力量整合。
③领导：通过指挥人们的行为、沟通人们之间的信息、增强相互间的理解、统一人们的思想和行为、激励每个成员自觉地为实现组织目标而共同努力。包括：指挥、沟通、协调、激励等基本职能活动。
④控制：通过建立信息反馈和绩效评估机制，把决策实施过程中所取得的各种效果与所要实现的相关目标进行比较并评价，及时发现和纠正各种偏差，以保证预定目标实现的一种职能活动。类型：宏观控制和微
观控制；严格的实践性和阶段性要求；包括确定标准、衡量成效和纠正偏差三个步骤。
（二）公共部门的任务性职能：以政府机关为核心的公共部门主要行使：
1.经济职能（1）宏观调控职能：指对整个国民经济进行的总量管理。包括制定国民经济计划和重大国民经济政策、保持社会总需求和总供给平衡、适当调整社会产业与区域结构、保持国民经济适度增长和良好经济投资环境，加强水利、电力、交通、邮电等公用事业和基础设施建设，促进国内外市场体系形成和发展等。（2）微观管理职能：指作为市场主体存在的各类公共组织。如公共企业、公司等单个经济主体从事的与公共产品与服务的生产和经营有关的管理活动。
2.政治职能：公共部门的政治职能是指防御外来入侵与渗透、镇压敌对阶层反抗、制止打击不法分子破坏活动、妥善处理人民内部关系，建立维护有利统治阶级的社会秩序的系列政治职能活动。即：对内维护社会秩序、对外维护国家安全的职能活动。
（1）民主建设：是当代民主国家政治制度的根本要求，是公共部门管理遵循的基本原则。具体措施：①坚持完善人民代表大会制度②制度上保证人民依法行使管理国家权利，政府必须在职权范围内加强法制建设③政府公共管理工作要坚持民主原则，吸收人民参与接受人民监督④加强自治性社会组织建设，使人民充分行使自治权。
（2）社会治安：运用法律、政策、条例等约束机关团体和个人行为，维护安全稳定的法律秩序，确保公民权利不受侵害。也称政治专职职能或暴力镇压职能。
（3）国家安全：加强国防军事建设和外交活动，防御外来侵略和颠覆保卫国家安全、世界和平，反对霸权主义。制定科学合理的外交政策，加强政府军事保卫职能。
3.社会管理职能：指公共部门为维持正常社会生活水平与生活秩序，增进国民福利而生产供应社会福利性产品和服务的管理职能活动。
（1）提供社会保障：公民基本生存条件保障和确保社会经济活动正常运行的风险规避机制。
包括：社会保险体系（养老、医疗、失业、工伤四类）；社会救济体系（对保险的补充）
（2）促进公正的收入分配：克服机会不均等；调节收入分配；改进分配政策。
（3）环境保护：直接控制、罚款、补贴。
4.文化职能：是在公共管理职能中比重日益增加的重要组成部分，涉及科技、教育、文化、卫生、体育、广播电视与出版等各个方面。经济和文化是人类文明发展的两大支柱，前者涉及物质文明进步和发展，后者涉及精神文明进步和发展。两者相辅相成、互相促进。
第二节公共管理职能的历史演变
一、传统社会公共管理职能
传统社会（前资本主义时期）一般包括原始社会、奴隶社会与封建社会三个发展阶段。
1.原始社会公共管理职能极其简单：①大多与谋取生活资料的生产劳动直接相关，主要是进行劳动分工。
②不存在专门公共管理组织或职能。③职能运行方式是习惯化、非强制性的。
2.前资本主义国家时期的公共职能体系基本特征：
①公共管理职能体系重心相当清晰：以政治统治职能为中心。②社会事务管理职能十分薄弱。是由落后的社会经济基础：自然经济基础所决定的。③公共管理职能体系运行以国家暴力手段镇压为主要特征。与公共职能体系基本结构相一致，由其社会矛盾对抗程度决定的。
二、西方国家公共管理职能及其变迁根据内在特点，西方国家公共管理职能发展分为三个不同阶段：
（一）自由放任主义阶段：特点：
①政治职能占据中心地位。运用国家机器保卫国家安全和必要的社会法律秩序。
②在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策，公共部门扮演维护秩序“守夜人”角色。
③出于整体利益考虑，公共部门应向社会提供某些类型的“公共商品”。
（二）国家干预主义阶段：特点：
①政府权能体系迅猛扩张，“行政国家”取代“守夜警察”成为政府职能体系发展主流趋势。由自由市场自身发展导致垄断问题与社会财富“马太效应”的产生使自由放任资本主义无法仅凭市场自动调节促成社会资源有效配置并推动生产力与国民财富增长，使社会矛盾，主要是劳资矛盾迅速激化。结果是以经济危机为核心的政权与社会秩序危机的持续加深，集中表现是全球性经济危机与两次世界大战爆发。
于是，所谓“行政国家”，即在法治基础上以职能范围、机构与人员规模的不断扩张为显著特征的政府权能体系取代放任政府模式成为西方各国政府的发展取向。
②经济社会矛盾激化，为维持必要政治法律秩序，公共部门政治职能总体上进一步得到加强。
③在经济与社会职能方面，各国普遍采取积极干预的职能模式。凯恩斯主义兴起要求政府采取积极干预主义政策解决经济发展、就业与社会福利等公共价值目标问题。二战后，大多数西方国家实施全面福利政策。
（三）新古典主义阶段
1. 干预主义公共管理职能模式的问题：
①它试图将政治置于经济之上，将国家集体置于社会个人之上，与西方社会个人主义价值取向相违背。一旦条件允许就很难获得广泛政治支持。
②公共部门干预能否持续有效一直有争议。自由主义公共职能模式一直试图取代干预主义，再次取得主导地位；自由主义更符合西方各国文化传统，也更符合市场经济内在发展要求。
③更重要的，事实表明，公共部门也不能解决好市场不能解决的问题，甚至给社会带来更大损害。尤其是从20世纪70年代末开始的低增长、高通胀、高赤字、高失业率的“滞胀”现象。
2. 新古典主义（新自由主义）：基本理论要点是在重申个人理性假设基础上主张在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。新古典主义主张公共管理职能体系特点：
①政治职能对内统治职能尤其暴力镇压职能相对弱化，民主建设职能得到进一步加强。
②经济社会管理职能在公共管理职能体系中所占地位越来越重要，甚至成为核心政府职能。
③公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存。
三、建国后我国公共管理职能的嬗变
（一）传统计划经济体制时期的公共管理职能体系
我国参照前苏联模式建立的传统公共管理职能体系的特点是政治、经济、社会、文化各方面的高度集中统一管理。这种职能模式下，传统公共管理职能体系的特征：
①以阶级斗争为公共管理部门工作重心。政治统治职能占主导地位，民主建设职能被忽视。
②经济管理职能：由于实行高度中央集权的计划经济体制，政府包揽一切经济管理职能。很长时间内，我国不存在现代意义的市场和现代意义的企业，或者说微观经济主体。
③社会、文化等管理职能基本由政府统包统揽，服务职能相当薄弱。除党与政府及其有关附属组织外，其他类型的社会组织实际上几乎被禁止存在。
④公共管理职能运行方面，只注重思想政治教育与行政强制手段的运用，一味依靠行政强制手段推行各项公共管理职能。
（二）我国公共管理职能体系的转变及其基本方向
1.职能重心的转移：党和国家工作重心转移到经济建设方面，使公共管理职能体系也由以阶级斗争为纲，以专政职能为重心，转向以经济建设为中心，以经济与社会发展职能为重心。实现了我国公共管理职能重心的根本转移。
2.公共管理职能体系的转变
公共管理职能体系：指特定环境下，一国公共管理职能的基本构成及各种职能相对重要程度或者说相对地位的状态。我国公共管理职能体系具体构成的发展趋势：
①国内统治职能日益次要化，地位相对弱化；
②宏观经济调控与市场培育职能地位日益突出，且占有主导性地位；
③教科文等发展职能得到重视与加强，建立起健全、高效的教育体系与科学文化发展体制；
④对外交往职能急剧扩张，外交部和其他政府职能部门甚至其他公共管理主体都强化其外交功能；⑤国家防卫职能适当加强。
3.职能方式的转变：
①在社会资源配置方式上，由传统的重计划反市场机制转而要求实现计划与市场有机结合，以市场为主、以计划为辅的社会资源配置机制。
②在社会经济职能运行方式上，由传统的微观、直接管理方式向宏观、间接管理方式转移。
③在管理手段方面，由以运用行政手段为主转向以运用经济、法律手段为主。
4.职能关系的转变（P132）：
①中央与地方、上级与下级政府间及各职能部门间职能关系的转变。②政企关系的转变。③党政关系及各国家权力机关间关系的转变。④政府与其他公共管理主体间关系的转变。
第三节市场经济中的公共管理职能
一、市场机制的缺陷
市场机制的作用是通过竞争来实现资源配置高效、合理和优化的目标。然而，市场决不是万能的，存在固有的缺陷，即存在着所谓“市场失败”问题。
1.市场不能消除垄断和非公平竞争。市场有效性依赖于完全竞争的理想模式
2.市场不能解决外部性问题：
外部性：指某人的经济决策通过非市场的价格手段直接地、不可避免地影响其他人的效用函数，并成为后者自身不能控制的变量。外部性本质是财产权界限不明确。环境污染为外部不经济典型。即使在完全竞争条件下，也不能达到资源配置最优。外部性的影响不通过市场价格机制产生的，独立于市场之外，扭曲市场价格；外部性的范围越广，市场价格机制有效配置资源的作用越小，必须借助市场以外的力量加以纠正。
3.市场无法满足社会对公共产品的需求：公共物品具有消费的非竞争性和非排他性，公共产品领域存在了普遍的“搭便车”现象，即大家都想从中受益，但谁也不愿意为此付费，致使公共物品的提供无利可图；且公共物品的价格很难通过市场供求关系来确定，因此很难通过市场提供。
4.市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题：市场机制不可能自动使社会生活质量的提高与地区的发展达到公平和相互协调；公平与效率是辩证统一的，效率与公平的矛盾市场机制无法解决。
5.市场不能确定和控制宏观经济总量平衡：
（1）市场调节是一种事后调节，具有滞后性和盲目性。
（2）“合成谬误”因为会导致经济不稳定。所谓合成谬误，指个人理性选择的综合效果可能导致集体性的非理性行为甚至灾难。自由市场经济具有内在的不稳定性，单靠市场的调节不能保持经济总量的综合平衡和经济的稳定增长。
二、市场经济中公共管理职能的内容
1.限制垄断和促进竞争：制定反垄断法依靠法治影响市场结构和竞争关系；
政府设立监督管理机构，监督企业的论断行为，审批企业间的兼并。
2.界定和维护财产权，克服外部性：财产权是规定资源归属和使用处置的权力；
明确界定财产权是市场有效运作的基本前提；外部性问题本质是财产权界限不明确；
纠正外部效应的措施：征税、法律保护、强制干预、道德教育
3.有效提供公共产品：提供社会正常运转所需的、由社会投资所形成的各种软件和硬件；软件：法律制度国防服务消防卫生保健文体教育；硬件：基础设施
4.保障收入分配的公正化：①以法律形式分地区确定劳动者最低工资标准②对个人征收累进所得税、抑制过高收入，增进平等③实施工资和物价管制④增加转移支付和其他各种福利措施，包括发放失业补助津贴和救济金等。⑤增收高额财产税和遗产税⑥举办公共工程，增加就业机会。
5.调控宏观经济：①宏观调控政策应以保持货币增长稳定和物价稳定为主②政府增加开支应以教育与基础设施等于长期生产力发展有关的项目为主。③税收调节方面，不易笼统地增税减税，应改革具体的税收制度，使其更为公平，有利于鼓励生产和投资。
（考点）相机抉择的宏观经济政策：市场经济在微观层次可有效地调节供求关系，但在国民经济总量上很不稳定，易导致周期型经济波动，需要公共部门，主要是政府出面进行调控。在经济呈现过热的征兆时，政府进行干预，以期减少总需求，让投资和消费不要过旺；当经济滑向衰退时，政府设法刺激总需求，让投资和消费恢复生机。
相机抉择政策措施主要为两类：①财政政策，调控政府开支规模和税收高低；
②货币政策，以调节货币供应量来影响投资和消费。
三、公共管理职能的限度：
公共部门过度干预或无效干预，造成“政策失败”现象。
1.公共决策复杂性导致政策选择偏差：公共政策的决定方式有以下三种模式：投票决策、利益集团妥协决策、精英决策。三种模式均存在弊端反映了政府决策的复杂性。
2政策实施复杂性导致政策结果扭曲：政策实施消耗资源、具有时滞性、效果不确定性
3寻租活动导致社会资源极大浪费：寻租活动实质是权钱交易、以权谋私，最终导致经济资源浪费。
4.公共部门系统存在低效率常态：原因：缺乏竞争、没有降低成本的激励因素、监督信息不完备。
现代市场经济生活，市场失败要求公共部门介入，公共部门作用是弥补或矫正市场缺陷，不可能也不应该取代市场。公共部门功能措施要奏效，必须建立在符合市场规律的基础上。
第六章公共管理的运行
第一节公共决策
一、公共决策与公共管理
公共决策是指公共组织在管理国家政务和社会公共事务过程中所做出的决定，它是公共管理的首要环节，并贯穿于整个公共管理过程的始终。
公共管理是公共组织特别是政府组织为履行公共管理职能，通过计划、组织、指挥、控制、协调等环节，实现公共管理目标的一种社会活动。
（一）公共决策是公共管理的首要环节
整个公共管理就是决策执行评估再决策再执行再评估的循环过程。
（二）公共决策是公共管理履行各项职能的基础
公共管理有计划、组织、指挥、控制、协调等基本职能，他们都以公共决策为基础。
（三）公共决策贯穿与管理活动的始终
公共管理的每个环节都包含决策的活动，各项职能的履行也都有各自的决策
二、公共决策系统及其运行（四部分）
（一）信息子系统：指掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成的专门从事决策信息的收集、加工、传递、存储等工作的机构。公共决策系统的正常、高效运转离不开信息活动，决策信息的基本要求
是准确、全面、及时、适用。
（二）参谋子系统：指掌握各门类知识的专家、学者组成的机构。它集中了参谋咨询人员的集体智慧，运用现代化的决策技术和方法，为决断子系统提供决策方案和其他咨询服务，保证公共决策的科学化和民主化。特点为集体性、科学性、相对独立性。
（三）决断子系统：指由拥有决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是决策活动的组织者，领导着决策制定的全过程，具有权威性和主导性特点。
（四）监控子系统：指决断子系统之外的人员和机构，对决策行为以及决策方案的内容和执行依法进行监督和控制的机构。公共决策监控上一种政治行为，监控主体必须在法律赋予的权力范围内实行。此外，决策系统内部各部门也处于相互监督、制约之中，外部监控体系由人民群众、社会团体、新闻舆论等组成。
三、公共决策程序：一般划分为公共问题的界定、决策目标的确立、决策方案的设计、决策效果的预测、决策方案的选择等五个步骤。
（一）公共问题的界定。1.公共问题的概念与特性
（1）公共问题的概念：指社会成员在公共生活中共同受到广泛影响，具有不可分性、与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。公共性是公共问题与社会问题相区别的最本质、最内在特性。
社会问题是指由社会的现实状态与社会公众期望之间的差距而引起的矛盾和冲突，具有广泛性和持续性特征。社会问题包含私人问题和公共问题。
（2）公共问题的特性：①影响的广泛性②影响的不可分性和公共性
2.公共问题的分类
（1）按地域和行政区划分：全球性公共问题、全国性公共问题、地区性公共问题和社区性公共问题。
（2）按公共问题点的性质划分：
①管制性公共问题：指宪法和法律框架的完善问题，社会秩序的稳定和社会治安、社区治安等问题。共同特性为：以和谐的社会秩序为目标、权威性的强制规则为后盾，需要有强制性公共权利的管理主体解决。
②基础性公共问题：包括宏观经济稳定、地区经济的发展、全球性或地方性公共设施的发展、社区性公共福利增进等方面的问题。需要适当的高绩效的制度安排和公共权威机构加以解决。
③服务型公共问题：包括社会保障、医疗卫生、社区服务等问题，都以公众为直接服务对象，以公众现实的利益要求是否得到保障和满足为目标；公众是直接的受益者。
④保障性公共服务：生态和环境、人口和人口结构、能源等方面的问题，其严重程度及解决与否，构成了社会发展的“外部环境”
（二）决策目标的确立。决策者通过采取某项行动方案所要达到的预期效果。合理的决策目标应满足：
①目标必须具体明确，有的放矢。②目标必须切实可行③目标必须系统化④决策目标必须灵活可调
（三）决策方案的设计：是针对公共问题，依据决策目标，设计实现目标的各种可能性方案
（四）决策效果的预测。预测包括两方面：
①分析、判断决策对象在决策作用下可能发生的种种变化，提示其发展中的各种趋势，充分估计可能发生
的不利因素和潜在问题，有助于实现制定出补救、应变措施。②分析、判断实施过程中决策环境的变化。
（五）决策方案的选择。对设计出来的各种备选方案进行评价、比较和权衡利弊，从中选出比较满意的方案。选择标准：①决策方案要有利于决策目标的实现，体现出尽可能大的效益。②实现目标所承担的风险尽可能小。③方案要有可行性（包括：技术可行性、经济可行性、政治与行政可行性）。④方式实施后的副作用（即负面效应）尽量可能少。
四、我国公共决策系统的优化
（一）公共决策科学化：指在科学理论的指导下，遵循决策原则和程序，应用现代科技手段，通过各种方案的选择，达到方案最优化。
实现要求：①建立健全公共决策系统；②遵循科学的决策原则；③提高决策参与人员的素质。
（二）公共决策民主化：是指在决策过程中要充分保障人民群众充分行使参与决策的民主权利，广泛听取各行各业专家、学者的意见和建议，使决策目标体现广大人民群众的根本利益和要求。
1.把民主机制引入决策系统：①发扬民主作风，正确处理好民主与集中的关系；②依靠集体决策
2.重视发挥参谋咨询人员在决策中的作用
①保障参谋机构的相对独立性；②在咨询机构内提倡民主气氛，鼓励不同观点的自由讨论。
3.提高政治生活透明度，实现决策目标的民主化
①建立重大问题通报制度；②强化对决策的新闻舆论监督；③增强社会公众参与决策的意识和水平。
（三）公共决策法制化：指以国家的宪法和法律为依据，本着体现人民意志，反应决策过程规律的原则进行决策，并使决策者的权力和行为受到法律的约束和人民群众的有效监督。
1.理顺公共决策主体关系，完善决策规则
2.充分发挥决策监控子系统的作用
3.决策程序法治化：加以防范的程序有：①调查程序；②方案设计程序；③可行性论证程序
第二节公共政策管理
一、公共政策与公共管理
（一）公共政策概念：
公共政策是公共行为主体（主要公共权威当局），在职能范围内为某一特定目的（如解决处理某项公共问题或满足某项公众需要，达成公共利益或公共目标），经过政治活动（或协调）所选择的行动方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程。在公共政策过程中发展出的各项方针、原则、策略、措施、计划和行为规范的总和是公共政策的主要表现形式。
（二）公共政策与公共管理的关系：公共政策的品质水平与公共管理的绩效有关。
1.公共管理贯穿于公共政策过程始终
2.公共管理是公共政策实施的重要手段
二、公共政策的性质
1. 公共政策的利益倾向性：公共政策是在满足具有统治地位利益集团要求的前提下追求社会利益最大化的，带有明显的利益倾向性。
2.公共政策的目标导向性：①公共政策主要体现优势利益集团的价值取向②阶段性政策构成的一组政策目标都是指向总目标。③实质是问题导向，及公共政策的主要目的在于解决社会问题。
3.公共政策的合法性与强制性：主要指内容的形式上合法；实施以强制权为保障。
公共权威机构：指对公民个人的行动或私营部门及其他社会组织的行为具有治制权和合法权的机构。
4.公共政策的稳定性与时效性：①公共政策的基本目标是稳定的，稳定性性表现在政策的连续性和价值导向的一致性。②政策的时效性和可变性：时效性是指公共政策是在一定时期内起作用；可变性指随着外界因素的变化，政策要做出相应的调整或终止。
5.公共政策的多样性和多效性：公共问题的多样性、综合性、政策效果不可预测性。
三、公共政策的设计：
（一）公共政策问题：1.公共政策问题及特点。特点：（1）相互关联性（2）主观性（3）可变性
2.公共政策问题的发现、提出与确认
（1）公共政策问题的发现、提出与确认的途径：
①公共组织公共管理过程中发现问题的存在加以注意；②各利益集团通过政治途径反映问题。
③部分公民、民间组织或媒体，通过呼吁或请愿方式提出问题，引起公共决策机构关注。
④专家、学者以发表学术研究论文方式提出社会问题和解决这些问题的建议。
（2）判别和确定公共政策问题的准则：
①具有公共性的公共问题。②公共政策问题应是影响程度大的问题。
③应是社会公众普遍关心、强烈要求解决的问题。④政府及其公共组织职权范围内的问题。
3.公共政策问题分析
⑴公共政策问题分析准则：①客观、清晰地描述政策问题②减少政策问题的传递层级
③明确政策问题的目标④坚持全面分析和重点分析相结合。
⑵公共政策问题分析一般程序：思考问题→划定问题边界的轮廓→收集整理有关数据资料→列出目标→界定政策适用范围→概算成本与收益→检查并确认问题。
⑶政策问题分析方法：类比分析法，假设分析法，原因分析法，系统分析。
4.公共政策议程：政策问题列入公共部门议事日程，公共部门讨论纳入公共决策阶段的过程。
公共问题进入公共政策议程的基本条件：
①具备问题觉察机制②社会政治系统必须建立有利于信息传递和反馈机制③民主的国家政治体制④社会各政治团体和利益集团能够发挥应有的作用⑤有完善的社会舆论监督机制。
（二）公共政策制定 1.公共政策制定的原则
①公正无偏原则：公共政策首要目标是维护社会公平正义。
②资源集中配置原则：将稀少的资源集中于策略性项目上。
③个人受益原则：政策最终受益者落实到一般人民
④延续性原则：从发展变化的角度考虑方案的延续性、可行性，以切合实际。
⑤有预见力的挑战性原则：政策目标制定需要稍高于政府现有能力资源以维持组织活力。
⑥信息完备原则：系统整体观点出发，实现政策目标间的政策手段形成信息网路，而形成相互协调的系统。
⑦一致性：目标与目的，目的与行动一致性；目标内在一致性；政策外在一致性
⑧弹性政策原则：政策必须具有弹性或缓冲以保证政策随环境条件的改变而调整。
2.公共政策制定基本步骤
①确立公共政策目标：个人、社会、组织间多目标协调，体现公众利益道德规范法律法规；
②估计需要：指对于特定群体（指目标群体）的状况，决策者所希望予以补救的范围和程度。
③确定要达到的具体目的：需要的数量、针对的特定人口、所需时间
④设计公共政策方案：轮廓设计（提出一种或多种方案；制定行动原则、指导方针基本措施策略等）
细节设计（形成适用、可行、具有操作性的具体方案）
⑤评估公共政策方案：对设计出的备选方案的科学性、科学性、预期效果等内容的综合评定。
内容包括：价值评估、效益评估、可行性评估、平等分析、协调性评估、风险性评估。
⑥选定公共政策方案：五步骤：报告准备、外界评论、内部审核、方案修正、回馈。
⑦设计执行：叙述说明作业程序；明确执行责任；明确管制程序：方案、经费、时间监测。
3.公共政策的合法化：经过一系列法定程序使公共政策方案获得合法地位、具有权威性约束力的过程。
包括两层含义：政治统治的正当性、政策的合法性。
四、公共政策的执行
（一）政策执行在政策过程中的地位与作用：①政策执行是实现政策目标的根本途径；②政策执行可检验
与修正政策；③政策执行是政策过程不可缺少中间环节（二）政策执行研究的途径1.自上而下途径：政策制定者为出发点2.自下而上途径：政策执行者为出发点（三）影响政策有效执行的因素
1. 公共政策问题的性质：涉及问题的复杂程度、范围大小、与其他问题的关联性。
2. 公共政策本身的因素：任何政策有效执行的依赖因素：
①政策的正确性是有效执行政策的根本前提；
②政策的明确性明确，具体政策执行过程简单、容易，效果明显；
③政策资源充足性。包括：人力资源、信息资源、经济资源、权威资源；
3. 公共政策以外的因素：①目标团体对政策的态度。②执行机构之间、执行机构与目标团体之间的沟通。
③政策执行人员的素质和工作态度。④其他社会、政治环境对政策执行的影响。
如社会舆论、精英分子等对政策执行所持的态度，政府组织结构状况等
五、公共政策的评估
（一）政策评估的概念和意义
1..政策评估的概念。政策评估：是利用科学方法和技术，按照一定标准和程序，系统收集相关信息，对政
策过程、政策绩效进行分析判断的行为。政策评估目的在于调整、修正政策和制定新政策。
2.政策评估的意义：①是衡量政策绩效的基本手段②是调整、修正、延续终止政策的重要依据
③有利政策资源的配置④是政策过程科学化、民主化的必要途径。（二）公共政策评估的一般标准
①效果指标：效果指政策达成预期效果的程度，可能产生正、负两面。
②效率标准：效率指政策产出与所使用成本间的关系。
③公正标准：政策执行后导致相关社会资源、利益及成本公正分配的程度
④政策回应度：政策实施后满足目标社会团体的需要、偏好或价值的程度
⑤生产力标准：是衡量每项公共政策是否符合社会基本发展方向的根本标准。
（三）政策评估结果的处理方式：1.政策方案调整2.政策方案持续3.政策方案终止4.政策方案重组
第三节公共管理的执行与控制
一、公共政策的执行
（一）公共政策执行的含义：公共政策执行指履行公共政策、实现公共目标、完成计划任务使之达到公共
事物间协调发展实现最大效果的过程。
（二）公共政策执行的原则
1.自觉性原则：要求执行者对公共事务的正确认识和敬业、乐业的精神以及对人民高度负责的态度。
2.持续性原则：指公共管理就其总体和全过程而言，是综合性和非短期行为，需要经过长期不懈努力才能
逐步实现远期目标，必须持之以恒。
3.准确性原则：指对于势在必行的的公共事务，与其迟疑观望、徘徊不前，不如当机立断、雷厉风行。同
时，在错综复杂的公共事务中，要善于抓住主要环节，提高解决问题的准确性和效率。4.协调性原则：指在公共管理执行中，诸事必须环环紧扣，互相促进、互相协调。另外，要利用社会各种
监督机制，以使执行能按政策、按计划进行。
5.相对强制性原则：执行必须做到令行禁止，不得变相抵制；依法办事，以社会和人民的利益为重。
6.时效性原则：指执行一定要讲究实效。但不能只注重形式，首先要为社会公众谋利益。
（三）公共管理执行的特点
1.执行的政策性：在政府和社会之间、各团体之间都要遵循政策和公共规则，执行者要有很强的政策观念。
2.执行的自觉性：指如果切实可行的公共事务，就应当要求行之有效，并且在执行时提高自觉努力的程度；执行者自觉检查自我行为是否符合政策规范，是否朝着目标、计划和决策的方向前进。
3.执行活动的规则性：公共管理执行要遵循一定的行为规则，执行活动要求法制化、制度化。
4.执行活动受执行人员素质的影响
公共管理人员是否忠于职守，奉公守法，是否具有高度的责任心直接影响公共管理执行效果
5.执行的综合性：指现代公共管理涉及方方面面，其执行要求全面和全过程保持高度协调，个别、局部的不平衡会影响全局和全过程。因此，必须综合考虑、全面配合，加强各学科的协调，力求不让一个工作环节影响整体的质量和进度。
（四）公共管理执行的模式
1.自上而下的执行模式：
①公共管理组织大多为行政组织，行政组织为集权、层级和金字塔形的，上下级之间形成指挥与命令的关系，上级负责政策制定，下级负责执行。
②该模式讲究科学管理的精神强调功能分工、监督管理、命令统一、专业分工层层节制和依法办事。缺点是过分重视中心而忽视边陲。
2.自下而上的执行模式
①该模式强调应该给予基层官员和地方执行机构自主裁量权，使之能够适应复杂的政策情境。
②优点是它促使我们正视执行过程机关组织之间的互惠性与裁量权；促使我们重视彼此之间的沟通和利益协调。缺点是过分重视边陲而忽略中心。
3.渐进模式。①林德布罗姆提出，其基本思想强调公共管理决策中的保守倾向，新的政策被视为就有政策
的变种。②显著优点是稳定、失误较少；缺点是缺乏创新
4.理性模式：一般表现为渐进模式的反面，该模式力图了解社会中现存的所有价值取向，选择社会价值、
成本效益最高的政策；关注的重点是能够改善公共政策的政策。
（五）公共管理执行的手段
1.行政干预：指如果公共管理属于行政组织范畴，则可以以国家权力为基础，强调垂直领导关系，从上到下，利用行政组织来实现对公共组织部分工作的领导、组织和管理目标，具有控制、制约、协调社会各地区、各部门行政管理目标的功能。
2.经济手段：是指按经济运行规律的要求来管理公共事务的一种方式。通过市场机制引导企业和其他经济组织，使其活动符合整个宏观经济发展目标。
3.法律手段：指以法律为武器，根据法律活动的规律、程序和特点实施公共管理。按行政执法所作的分类，主要有行政决定、行政检查、行政强制执行和行政处置。
4.奖励与惩戒：指按相关规定和执行标准，对公共管理部门和公共管理者实行精神鼓励和物质奖励相结合，以及教育与惩戒相结合的原则。
5.行政诱导：指使用非强制手段使公共管理人员和管理对象自觉自愿地从事政府所鼓励、公共社会所需要的工作或活动。其方式有启发教育、劝告说服、建议协商、标榜典范和舆论抑扬等。
（二）公共管理的控制
（一）公共管理的控制目标
公共管理的控制目标就是在公共管理活动中，通过控制过程要达到的目的；控制就是为了保证公共组织目标的实现。要实现其控制目标，应从以下方面下手：
1.对公共管理者的控制：①监督其是否按照计划要求执行，对出现的偏差立即就纠正②制定出科学评估体系，以制度化的方式来规范其行为。③对违反者予以惩罚，优秀者予以奖励
2.对公共管理资源的控制：主要手段是财务监督、预算和支出的控制等。
3.对公共管理信息的控制：保障信息传递的安全、准确、畅通，且过滤一些错误、虚假信息。
4.对组织绩效的控制：科学评价、衡量组织的效能、效率和效益。
（二）公共管理的控制过程（三部分）
1.确定标准：即评定成效的尺度。类型：①时间标准②公共产品和服务的品质标准③行为标准④绩效标准
2.衡量绩效：①收集有关公共组织绩效的信息，公共组织的效果与评价标准作比较，准确描述公共组织的
工作状况。②对公共组织的工作状况进行分析、比较并作出评价结论。
3.采取管理行动①修订评价标准②纠正行动：实施新公共管理策略；调整公共组织结构对公共管理者进行
人事调整、培训等③维持原状
第七章公共管理的管理工具
第一节公共部门战略管理
（一）战略管理的概念
战略管理：是组织适应外部环境变化，确立和调整组织长期目标，整合组织资源来实现组织的战略目标的一系列决策与行动。弄清与战略管理有密切联系的3个概念。
1.战略管理与战略规划。战略规划注重对组织外部环境的观察与分析，确定与调整组织的战略目标，制定出一个较长期的组织战略计划。两者最重要的区别在于，“战略规划关注的是制定恰当的决策，而战略管理侧重的则是战略结果的产生：市场、新产品、新技术。”
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